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aufgehoben gem. Art. 3

Der Rat der Aufseher der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde -

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,

gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/77/EG der Kommission ¹, insbesondere auf Artikel 9 Absatz 5, Artikel 43 Absatz 2 und Artikel 44 Absatz 1,

gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 600/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über Märkte für Finanzinstrumente und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 ², insbesondere auf Artikel 40,

gestützt auf die Delegierte Verordnung der Kommission (EU) 2017/567 vom 18. Mai 2016 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 600/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf Begriffsbestimmungen, Transparenz, Portfoliokomprimierung und Aufsichtsmaßnahmen zur Produktintervention und zu den Positionen ³, insbesondere auf Artikel 19,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. Einleitung

(1) Die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ("European Securities and Markets Authority", ESMA) und die nationalen zuständigen Behörden haben in den letzten Jahren eine rapide Zunahme der Vermarktung, des Vertriebs und des Verkaufs von binären Optionen (BO) an Kleinanleger in der gesamten Europäischen Union beobachtet. Binäre Optionen sind von Natur aus mit Risiken behaftete und komplexe Produkte, die häufig spekulativ gehandelt werden. Die ESMa und die nationalen zuständigen Behörden haben außerdem beobachtet, dass ihr Angebot an Kleinanleger in zunehmendem Maße durch aggressive Vermarktungstechniken und intransparente Informationen gekennzeichnet ist, mit denen Kleinanleger nicht in die Lage versetzt werden, die diesen Produkten zugrunde liegenden Risiken zu verstehen. Die ESMa und die nationalen zuständigen Behörden haben erhebliche Bedenken darüber geäußert, dass immer mehr Kleinanleger mit diesen Produkten handeln und ihr Geld verlieren. Diese Bedenken werden auch von den zahlreichen Beschwerden gestützt, die von Kleinanlegern in der ganzen EU eingegangen sind, die beim Handel mit binären Optionen erheblichen Schaden erlitten haben.

(2) Diese erheblichen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes haben die ESMa dazu gebracht, eine Reihe nicht verbindlicher Maßnahmen zu ergreifen. Seit Juni 2015 koordiniert die ESMa die Arbeit einer Gemeinsamen Arbeitsgruppe, die zur Bekämpfung von Problemen im Zusammenhang mit einer Reihe von Anbietern mit Sitz in Zypern, die binäre Optionen, Differenzgeschäfte (CFD) und andere spekulative Produkte grenzüberschreitend an Kleinanleger in der ganzen Union anbieten, eingerichtet wurde ⁴. Darüber hinaus koordiniert die ESMa seit Juli 2015 eine Task Force, die aus der ESMa und nationalen zuständigen Behörden besteht und deren Arbeit darauf abzielt, das Angebot an binären Optionen und CFD auf dem Kleinanleger-Massenmarkt zu überwachen und einheitliche Überwachungskonzepte auf diesem Gebiet in der gesamten Union zu fördern. Die ESMa hat im Hinblick auf das Angebot binärer Optionen für Kleinanleger außerdem durch die Abgabe einer Stellungnahme ⁵ sowie durch Veröffentlichung von Fragen und Antworten ⁶ gemäß Artikel 29 der Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 die aufsichtsrechtliche Konvergenz in der Union gefördert. Schließlich hat die ESMa Warnungen ⁷ veröffentlicht, in denen sie ihre Bedenken hinsichtlich der Risiken im Zusammenhang mit dem unkontrollierten Angebot unter anderem binärer Optionen an Kleinanleger zum Ausdruck gebracht hat.

(3) Obwohl diese Maßnahmen einige positive Auswirkungen zeigten ⁸, bestehen die erheblichen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes nach Ansicht der ESMa auch weiterhin.

(4) Am 18. Januar 2018 hat die ESMa eine Sondierung ("call for evidence") zu ihren potenziellen Produktinterventionsmaßnahmen in Bezug auf die Vermarktung, den Vertrieb und den Verkauf von CFD und binären Optionen an Kleinanleger veröffentlicht (die "Sondierung") ⁹. Diese Sondierung wurde am 5. Februar 2018 abgeschlossen. Bis dahin gingen nahezu 18.500 ¹⁰ Antworten bei der ESMa ein. Von diesen Antworten kamen 82 von Anbietern, Verbänden, Börsen und Brokern, deren Geschäftstätigkeit mit CFD und/oder binären Optionen in Zusammenhang steht, 10 von Verbrauchervertretern und die restlichen Antworten kamen von Einzelpersonen. Die große Mehrheit der Antworten von Einzelpersonen wurde von Anbietern von CFD und/oder binären Optionen gesammelt und weitergeleitet. Die Sondierung hat bei der ersten Kategorie der Befragten und vor allem bei Produktanbietern allgemeine Bedenken aufgezeigt, die vorgeschlagene Maßnahme könne sich nachteilig auf ihre Geschäftstätigkeit auswirken. Einige Einzelpersonen haben sich ebenfalls über die vorgeschlagene Maßnahme beschwert und ihren Wunsch zum Ausdruck gebracht, weiterhin mit binären Optionen zu handeln.

(5) Die ESMa hat diese Bedenken gebührend berücksichtigt. Nach Abwägung dieser Bedenken gegen die festgestellten erheblichen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes, die durch die breite Zustimmung weiter verstärkt wurden, welche die vorgeschlagenen Maßnahmen unter den eingegangenen Stellungnahmen fast aller Verbrauchervertreter und einiger Einzelpersonen gefunden haben, hält es die ESMa jedoch für notwendig, ein vorübergehendes Verbot für die Vermarktung, den Vertrieb und den Verkauf von BO an Kleinanleger gemäß Artikel 40 der Verordnung (EU) Nr. 600/2014 zu verhängen.

(6) Eine Maßnahme, die gemäß Artikel 40 der Verordnung (EU) Nr. 600/2014 verhängt wird, muss in angemessen Abständen und mindestens alle drei Monate überprüft werden. Bei der Überprüfung der Maßnahme wird die ESMa allen Umgehungspraktiken entgegentreten, die auftauchen können. Falls die Maßnahme nach drei Monaten nicht verlängert wird, läuft sie aus.

(7) Zur Vermeidung von Unklarheiten haben Begriffe, die in diesem Beschluss verwendet werden, dieselbe Bedeutung wie in der Richtlinie 2014/65/EU des Europäischen Parlaments und des Rates ¹¹ und der Verordnung (EU) Nr. 600/2014, dazu zählt auch die Definition des Begriffs "Derivate".

(8) Das vorübergehende Verbot der ESMa erfüllt aus den nachstehend angeführten Gründen die in Artikel 40 der Verordnung (EU) Nr. 600/2014 beschriebenen Bedingungen.

2. Beschreibung des Kleinanlegermarkts für binäre Optionen und des Vorliegens von erheblichen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes (Artikel 40 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 600/2014)

(9) Eine binäre Option wird als jedes Derivat mit Barausgleich definiert, bei dem die Zahlung eines festen Geldbetrags davon abhängt, ob bei oder vor Ablauf des Derivats ¹² in Bezug auf den Preis, den Kurs oder den Wert eines Basiswerts ein oder mehrere Ereignisse eintreten (wenn der Basiswert bei Ablauf des Derivats beispielsweise einen bestimmten Preis erreicht hat (den "Basispreis")).

(10) Binäre Optionen geben einem Anleger die Möglichkeit, eine Wette auf das Eintreten eines bestimmten Ereignisses in Bezug auf den Preis, den Kurs oder den Wert eines oder mehrerer Basiswerte (beispielsweise eine Aktie, eine Währung, ein Rohstoff oder ein Index) abzuschließen. Falls das Ereignis nicht eintritt, verliert der Anleger sein Geld (das heißt, die Option endet "aus dem Geld"). Falls das Ereignis eintritt, wird die Option entweder ausgezahlt oder das Geschäft bleibt mit der Möglichkeit offen, eine Auszahlung zu erhalten, wenn ein separates Ereignis eintritt (die Option endet "im Geld"). In diesem Sinne können binäre Optionen als "Ja-/Nein-Vorschläge" angesehen werden. Häufig besteht der "Ja-/Nein-Vorschlag" darin, ob der Basiswert bei Ablauf der binären Option über oder unter einem bestimmten Preis (dem sogenannten "Basispreis") liegt. In einigen Fällen entspricht der "Basispreis" dem Börsenkurs des Basiswerts zum Zeitpunkt des Abschlusses der binären Option oder zu einem festgelegten Zeitpunkt in der Zukunft. Anbieter von binären Optionen bieten jedoch ein breites Spektrum an potenziellen Marktergebnissen an, auf die gewettet werden kann ¹³.

(11) Es erscheint angemessen, darauf hinzuweisen, dass sämtliche binären Optionen unter den Geltungsbereich des vorliegenden Beschlusses fallen, auch wenn sie unter anderen Namen vermarktet, vertrieben oder verkauft werden. Hier wird beispielsweise auf Alles- oder-Nichts-Optionen, Up-or-down-Optionen, digitale Optionen und One-Touch-Optionen verwiesen.

(12) Es ist außerdem angemessen, sicherzustellen, dass der vorliegende Beschluss auch für binäre Optionen gilt, die mehrere verschiedene vorher festgelegte Bedingungen aufweisen, welche erfüllt (oder nicht erfüllt) werden müssen, damit die Option ausgezahlt wird. So gaben bei der Sondierung einige Befragte beispielsweise den Fall einer binären Option an, bei der i) die Zahlung eines vorher festgelegten Betrags vorgesehen ist, wenn der Basiswert eine bestimmte vorher festgelegte Bedingung erfüllt (zum Beispiel wenn der Wert des Basiswerts an einem bestimmten Tag steigt) sowie ii) die Zahlung eines zusätzlichen vorher festgelegten Betrags (eines "Bonus") vorgesehen ist, wenn der Basiswert eine weitere vorher festgelegte Bedingung erfüllt (zum Beispiel wenn der Wert des Basiswerts über einen bestimmten Prozentsatz steigt). In diesem Fall und in ähnlichen Fällen beliefe sich die Zahlung der Summe der beiden vorher festgelegten Beträge unter den Punkten i und ii auf die Zahlung eines vorher festgelegten festen Betrags im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe c des vorliegenden Beschlusses.

(13) Einige nationale zuständige Behörden haben Bedenken darüber geäußert, dass binäre Optionen keine wirklichen Anlagebedürfnisse der Kleinanleger befriedigten (im Gegensatz zu anderen Arten von Optionen, die gut zur Absicherung bestimmter Anlagen gegen Risiken verwendet werden können) ¹⁴. Des Weiteren haben einige nationale zuständige Behörden Bedenken hinsichtlich der Risiken im Zusammenhang mit den Merkmalen geäußert, die binären Optionen innewohnen, sowie den fest mit ihnen verbundenen und nicht zu bewältigenden Interessenkonflikten im Zusammenhang mit dem Angebot dieser Produkte an Kleinanleger. Diese Risiken werden durch die aggressiven Vermarktungstechniken, die von Anbietern binärer Optionen eingesetzt werden, häufig noch weiter verschärft. Einige nationale zuständige Behörden haben außerdem angegeben, dass diese Produkte ein zwanghaftes Glücksspielverhalten begünstigen würden. In einer Studie der UK-FCa wurde aufgezeigt, dass einige Anleger viele Wetten innerhalb weniger Tage oder Wochen platzieren, obwohl sie in der Summe Geld verlieren. In der Studie wurde außerdem eine deutliche Ähnlichkeit zwischen binären Optionen und Glücksspielprodukten hinsichtlich der Auszahlungsstruktur und dem Zeithorizont festgestellt ¹⁵. Diese Bedenken sind in mehreren Ländern aufgeworfen worden, wobei die große Mehrheit der Kleinanleger in diesen Ländern in der Regel Geld verliert, wie im vorliegenden Beschluss dargelegt wird ¹⁶.

(14) In dem IOSCO-Bericht über die IOSCO-Umfrage zu gehebelten OTC-Produkten für den Kleinanlegermarkt ¹⁷ (der "IOSCO-Bericht") wurde aufgezeigt, dass dieser Marktsektor unter anderem wegen der komplexen und risikobehafteten Natur der binären Optionen und der oftmals grenzüberschreitenden Dimension der Produkteanbieter, die hauptsächlich über das Internet tätig sind, auch in einer ganzen Reihe von Nicht-EU-Ländern aufsichtsbehördlich äußerst sorgfältig überprüft worden ist ¹⁸. Laut dem IOSCO-Bericht haben "aktuelle Untersuchungsberichte in mehreren nationalen Märkten gezeigt, dass eine große Mehrheit von Anlegern in [binäre Optionen und andere spekulative Produkte] sehr häufig Geld verliert" ¹⁹.

(15) Die in Artikel 40 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 600/2014 genannte Bedingung lautet, dass unter anderem erhebliche Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes vorliegen müssen. Bei der Ermittlung, ob erhebliche Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes vorliegen, hat die ESMa die Relevanz der in Artikel 19 Absatz 2 der Delegierten Verordnung (EU) 2017/567 angeführten Kriterien und Faktoren bewertet. Nach Berücksichtigung der relevanten Kriterien und Faktoren ist die ESMa zu dem Schluss gekommen, dass aus den folgenden Gründen erhebliche Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes vorliegen.

2.1 Der Grad der Komplexität und das Maß an Transparenz von binären Optionen

(16) Binäre Optionen sind komplexe Finanzinstrumente ²⁰. Die komplexen Preisgestaltungsstrukturen beinhalten das Risiko erheblicher Informationsasymmetrien zwischen Anbietern und Kleinanlegern und werfen dadurch erhebliche Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes auf. Darüber hinaus weisen binäre Optionen einige Merkmale auf, die sie komplex und für Kleinanleger schwer verständlich machen.

(17) Die Anbieter binärer Optionen stützen die Preisgestaltung für ihre binären Optionen in der Regel auf die marktbezogene oder auf andere Art und Weise modellierte Eintrittswahrscheinlichkeit eines bestimmten Ereignisses, bevor sie auf jede Option einen Risikoaufschlag oder eine andere Form einer Transaktionsgebühr aufschlagen, die für den Kleinanleger zu einer negativen erwarteten Rendite führt ²¹.

(18) In aller Regel bieten binäre Optionen eine vergleichsweise hohe Rendite für ein statistisch gesehen weniger wahrscheinliches Ereignis und umgekehrt ²².

(19) Diese Preisgestaltungsstruktur der binären Optionen stellt Kleinanleger vor eine Reihe von Herausforderungen. Die Preisgestaltungsstruktur verlangt von den Kleinanlegern vor allem, dass sie den Wert der Option in Bezug auf die voraussichtliche Eintrittswahrscheinlichkeit des Referenzereignisses sorgfältig und genau bewerten. Auch wenn Kleinanleger übliche Recherche- und Preisgestaltungswerkzeuge, wie etwa die Black-Scholes-Formel für die Preisberechnung nutzen können, sehen sie sich im Vergleich zu den Anbietern erheblichen Informationsasymmetrien gegenüber. Die Anbieter haben einen erheblich besseren Zugang zu Informationen und zu Systemen, um den Preis dieser Produkte richtig zu berechnen und zu bewerten. Die Anbieter von binären Optionen haben vor allem Zugang zu historischen Kursdaten - zum Beispiel aufgezeichnete Kursdateneinspeisungen von einer Börse oder einem kommerziellen Datenanbieter in Bezug auf einen bestimmten Basiswert - die Kleinanlegern nicht ohne Weiteres zur Verfügung stehen. Die Anbieter binärer Optionen verfügen in aller Regel außerdem über erheblich mehr Erfahrung in der Preisgestaltung von Verträgen als Kleinanleger und haben mit größerer Wahrscheinlichkeit ausgefeilte Preisgestaltungsmethoden entwickelt. Außerdem könnte es sein, dass Kleinanleger nicht verstehen, dass für die Preisgestaltung von Optionen verwendete Faktoren, wie die historische Volatilität, wenig Auswirkungen auf den Wert der Option haben, wenn ein Geschäft eine sehr kurze Laufzeit hat oder wenn eine Position kurz vor Ablauf geschlossen wird. Dadurch wird die Fähigkeit von Kleinanlegern eingeschränkt, die Option richtig zu bewerten, selbst wenn sie verfügbare Preisgestaltungswerkzeuge nutzen. Wegen der Anwendung von Spreads und anderen Transaktionsgebühren müssten Kleinanleger die erwarteten Erträge ("return on investment") außerdem regelmäßig signifikant übertreffen ("beat the odds"), um Gewinne aus dem Handel zu erzielen. Daher ist es nach Ansicht der ESMa für Kleinanleger schwierig, eine fundierte Abschätzung des Risiko-/Rendite-Profils für das Produkt vorzunehmen.

(20) Die Preisgestaltungsstruktur führt in Verbindung mit dem Aufschlag von Transaktionsgebühren auf jeden Handel dazu, dass die große Mehrheit der Kleinanleger auf lange Sicht Geld verliert (auch wenn sie kurzfristig Gewinne erzielen können) und dass Anbieter, die in der Regel die direkten Gegenparteien bei dem Handel sind, langfristig durch die Verluste der Kunden und durch die Transaktionsgebühren Gewinne erzielen.

(21) Einige Anbieter bieten Kunden fortlaufende An- und Verkaufskurse und damit die Möglichkeit an, während der Laufzeit einer binären Option in den Handel einzusteigen und daraus auszusteigen. In einem solchen Fall kann ein Kunde vor dem Ablauf der binären Option aus seiner Position aussteigen, indem er sie an den Anbieter zurückverkauft oder die bedingte Zahlung bei Ablauf auf andere Weise aufgibt. Im Gegenzug erhält der Kunde vom Anbieter den vom Anbieter fortlaufend angebotenen Preis ausbezahlt, der von der Differenz zwischen dem aktuellen Börsenkurs und dem festen Basispreis des Basiswerts sowie der Dauer bis zum Ablauf der Option abhängt.

(22) Die fortlaufende Bereitstellung von An- und Verkaufskursen ist ein weiteres Merkmal, das von Anbietern binärer Optionen angeboten werden kann. Dieses Merkmal sorgt für eine zusätzliche Komplexitätsschicht und macht es für Kleinanleger schwierig, diese Produkte genau zu bewerten oder positive Anlagerenditen zu erzielen. Der Grund dafür besteht darin, dass Kleinanleger die Preisgestaltung kontinuierlich überwachen und das voraussichtliche Ergebnis abschätzen müssten. Weil auf den angebotenen Preis ein Risikoaufschlag oder Transaktionsgebühren aufgeschlagen werden, ist das Beenden eines Geschäfts und der Abschluss eines neuen Geschäfts für den Kunden mit zusätzlichen Kosten verbunden ²³.

(23) Darüber hinaus investieren Kleinanleger in der EU in der Regel in nicht börsengehandelte ("OTC") binäre Optionen. Daher sind die Preisgestaltung, die Wertentwicklung und die Abrechnung binärer Optionen nicht standardisiert. Dies beeinträchtigt die Fähigkeit des Kleinanlegers, die Bedingungen für das Produkt zu verstehen. Dadurch werden die Produkte zusätzlich zu den Unterschieden bei der Art der "Ja/Nein"-Vorschläge, die einer binären Option zugrunde liegen, der komplexen Preisgestaltungsstruktur (zu der mitunter auch ein fortlaufendes Angebot von An- und Verkaufskursen gehört) und den noch komplexeren Angeboten (wie zum Beispiel Optionen, die eine Reihe von binären Optionen zu einem Paket bündeln) noch komplexer gemacht und die Kleinanleger können dadurch noch schwerer nachvollziehen, dass die konkreten Merkmale von binären Optionen eines Typs bei binären Optionen eines anderen Typs nicht unbedingt auch vorhanden sein müssen.

(24) Darüber hinaus sind die Anbieter binärer Optionen in der Regel die Gegenpartei bei den Optionsgeschäften der Kleinanleger, wobei der Anbieter den Preis bei der Ausführung und die Zahlung bei Ablauf bestimmt. Außerdem verlangen Anbieter von ihren Kunden häufig die Anerkennung der Tatsache, dass die Preise, die zur Bestimmung des Werts der binären Option verwendet wurden, von dem Preis abweichen können, der auf dem zugrundeliegenden Markt verfügbar ist. Das bedeutet, dass Kleinanleger nicht immer in der Lage sind, die Angemessenheit der von den Anbietern genannten Preise zu kontrollieren. Diese Faktoren machen es für Kleinanleger extrem komplex, binäre Optionen objektiv zu bewerten. Durch das hohe Maß an Komplexität und die mangelhafte Transparenz, die mit binären Optionen verbunden sind, wird daher bestätigt, dass erhebliche Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes vorliegen.

(25) In Reaktion auf die Sondierung haben eine Reihe von Wertpapierfirmen und Verbänden die Frage gestellt, ob die ESMa zwischen nicht börsengehandelten binären Optionen und börsengehandelten binären Optionen unterscheiden sollte. Einige Verbände forderten einen ausdrücklichen Ausschluss von wertpapiermäßig unterlegten Derivaten, Touch-Optionen und digitalen Optionen, weil diese Produkte als Alternativen für eine Stop-Loss-Order verwendet werden oder als Absicherung dienen können.

(26) Die ESMa hat diese Antworten gebührend berücksichtigt. Die Merkmale und Eigenschaften der binären Optionen, die die eigentliche Ursache für den festgestellten Nachteil für Kleinanleger sind, bestehen unabhängig davon, ob die Produkte an einer Börse gehandelt werden oder verbrieft sind. Anders ausgedrückt würden börsengehandelte binäre Optionen für Anleger dennoch eine negative erwartete Rendite aufweisen und gleichzeitig ein Auszahlungsprofil bieten, das sich zur Absicherung oder für die Durchführung anderer wirtschaftlicher Funktionen, die einen ausgleichenden Nutzen bilden könnten, schlecht eignet. Diese Eigenschaften treffen vor allem zu jedem Zeitpunkt vor dem Ablauf der Option zu. Daher werden die grundlegenden Eigenschaften, die zu Nachteilen für Kleinanleger führen, insbesondere durch das Vorliegen eines Sekundärmarktes nicht geändert.

2.2. Die besonderen Merkmale oder Komponenten von binären Optionen

(27) Binäre Optionen sind in der Regel äußerst kurzfristige Anlagen, die in einigen Fällen bereits Minuten nach Abschluss ablaufen, weshalb sie dem Wesen nach extrem spekulativ sind.

(28) Die Tatsache, dass das Ergebnis binär ist, bedeutet, dass binäre Optionen hauptsächlich zu spekulativen Zwecken verwendet werden. Durch die Zahlung eines festen Geldbetrags oder Null wird der Wert der binären Optionen als Absicherungsinstrument im Gegensatz zu den traditionellen Optionen, mit denen der Anleger sein Risiko dadurch steuern kann, dass er für eine bestimmte Anlage, die für ihn mit einem direkten Risiko verbunden ist, eine "Obergrenze" und eine "Untergrenze" festlegen kann, beschränkt. Dies wird durch die typische kurze Laufzeit der binären Optionen verstärkt.

(29) Darüber hinaus wird der Preis für binäre Optionen entsprechend der Eintrittswahrscheinlichkeit eines Ereignisses gestaltet, wobei die Quoten für die Auszahlungen auf eine Weise festgelegt werden, die mit traditionellen Wetten mit Festquoten (beispielsweise Wetten auf Sportereignisse oder Wahlergebnisse) verglichen werden kann. Die Handelsgeschäfte sind meistens sehr kurzfristig und Anleger erzielen entweder eine sehr hohe Rendite oder verlieren ihre gesamte Investition. Diese Grundmerkmale finden sich auch in Glücksspielprodukten, die mit Suchtverhalten und negativen Folgen für Verbraucher verbunden sind.

(30) Wie oben erwähnt, agieren Anbieter von binären Optionen in der Regel als direkte Gegenpartei ihrer Kunden und handeln auf das eigene Buch. In diesem Geschäftsmodell stehen die Interessen des Anbieters in direktem Konflikt mit den Interessen seiner Kunden, was das Risiko erhöht, dass der Anbieter den Preis des Basiswerts bei Ablauf der binären Option manipuliert oder die Laufzeit der binären Option um Sekunden oder Millisekunden so verlängert, dass er den Optionskontrakt nicht auszahlen muss. Das Risiko eines Interessenkonflikts ist bei binären Optionen besonders akut, weil die Zahlungsstruktur dieser Produkte dadurch bestimmt wird, ob der Basiswert beim Ablauf der Option den festgelegten Preis erreicht hat oder nicht. Nationale zuständige Behörden haben außerdem Praktiken festgestellt, bei denen die Anbieter binärer Optionen einen asymmetrischen oder uneinheitlichen Aufschlag auf den Spread des Basiswerts anwenden, was dazu führt, dass die Option bei Ablauf "aus dem Geld" ist, obwohl sie andernfalls "im Geld" wäre. Darüber hinaus weisen die von der ESMa in diesem Marktsektor beobachteten Vertriebsmodelle gewisse Interessenkonflikte auf, die den Modellen zuweilen innewohnen ²⁴, und durch den Druck, ständig Neukunden hinzugewinnen zu müssen, wird das Eintreten von Interessenkonflikten weiter erhöht.

(31) Angesichts der Tatsache, dass binäre Optionen strukturell negative erwartete Renditen aufweisen, wird ein Anleger bei kumulierter Betrachtung mit größerer Wahrscheinlichkeit Geld verlieren, je mehr Positionen er eingeht ²⁵.

(32) Das hohe Risiko im Zusammenhang mit dem spekulativen Handel von binären Optionen sowie der Interessenkonflikt zwischen den Anbietern binärer Optionen und ihrer Kunden bestätigen das Vorliegen erheblicher Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes.

2.3. Das Ausmaß potenziell nachteiliger Folgen und des Ungleichgewichts zwischen Renditen für Anleger und dem Verlustrisiko

(33) Die Anlegerzahlen bezüglich dieser Produkte sind wegen der relativ kurzen Lebensspanne der Kundenkonten für binäre Optionen und der grenzüberschreitenden Dimension der Tätigkeiten ungewiss. Die ESMa schätzt anhand der Daten, die sie von einer Reihe von nationalen zuständigen Behörden ²⁶ erhalten hat, dass die Zahl der Handelskonten von Kleinanlegern von Anbietern von CFD und binären Optionen mit Sitz im EWR von 1,5 Millionen im Jahr 2015 ²⁷ auf ungefähr 2,2 Millionen im Jahr 2017 angestiegen ist ²⁸.

(34) Insbesondere die folgenden Angaben, die der ESMa von nationalen zuständigen Behörden übermittelt wurden, bestätigen, dass der Marktsektor der binären Optionen in der gesamten Union gewachsen ist:

1. Die "Cyprus Securities and Exchange Commission (CY-CySEC)", die nationale zuständige Behörde in Zypern, schätzt die Gesamtzahl aktiver Anleger in binäre Optionen in Zypern zum Endes des zweiten Quartals 2017 auf 401.378 gegenüber 140.205 im Jahr 2015 ²⁹;
2. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (DE-BaFin), die zuständige nationale zuständige Behörde in Deutschland, schätzt die Zahl der Anleger in binäre Optionen in Deutschland auf bis zu 30.000, bei einer jährlichen Wachstumsrate des Gesamtmarkts in Deutschland von 4-5 % ³⁰;
3. Aus stichprobenartigen Anlegerdaten, die der "Financial Conduct Authority (UK-FCA)", der nationalen zuständigen Behörde im Vereinigten Königreich von Unternehmen vorgelegt wurden, wird geschätzt, dass sich die Zahl der Anleger, die im Vereinigten Königreich mit Anbietern von binären Optionen handeln, auf etwa 40.000 beläuft;
4. Die "Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (IT-CONSOB)", die nationale zuständige Behörde in Italien, hat auf der Grundlage einer im März 2017 bei fünf Niederlassungen von Anbietern binärer Optionen mit Sitz in der EU durchgeführten Umfrage festgestellt, dass die Zahl der italienischen Kleinanleger, die mit binären Optionen handeln, im Jahr 2016 um 2,4 % gestiegen ist;
5. Eine Reihe von nationalen zuständigen Behörden hat gemeldet, dass binäre Optionen in ihren Ländern weithin vermarktet und verkauft werden ³¹;
6. Fast alle nationalen zuständigen Behörden ³² haben gemeldet, dass Anbieter binärer Optionen aus anderen Mitgliedstaaten Dienstleistungen in Bezug auf binäre Optionen in ihren Ländern anbieten. Einige nationale zuständige Behörden ³³ haben auch erwähnt, dass Anbieter binärer Optionen auch Niederlassungen oder vertraglich gebundene Vermittler einsetzen, um in den Gastländern binäre Optionen zu handeln; und
7. Nationale zuständige Behörden haben bei der Zahl der Zulassungsanträge von Wertpapierfirmen, die die fraglichen Produkte anbieten, einen Anstieg festgestellt ³⁴.

(35) Dem IOSCO-Bericht zufolge beziehen sich die länderübergreifend häufigsten Beschwerden, die gegenüber zugelassenen Anbietern vorgebracht werden, auf die Wertentwicklung der Produkte (entstandene Anlegerverluste), Anleger, die das angebotene Produkt bzw. die angebotene Dienstleistung (und die damit verbundenen Risiken) nicht verstehen, Schwierigkeiten beim Abheben von Geldern, aggressive/irreführende Vermarktung sowie Preis- bzw. Handelsmanipulationen ³⁵.

(36) Die oben genannte ESMA-Analyse zu den negativen erwarteten Renditen der Kleinanleger ³⁶ wird zudem durch Daten über Verluste untermauert, die Kleinanlegern entstanden sind und die der ESMa von bestimmten nationalen zuständigen Behörden gemeldet wurden:

1. Die CY-CySEC hat vom 1. Januar 2017 bis zum 31. August 2017 bei 20 Anbietern binärer Optionen eine Stichprobenanalyse von Kundenkonten für binäre Optionen durchgeführt. Dabei hat sie festgestellt, dass im Laufe dieses Zeitraums im Durchschnitt 87 % der Kundenkonten einen Verlust gemacht haben. Im Durchschnitt belief sich der Verlust pro Konto auf etwa 480 EUR.
2. Die "Komisja Nadzoru Finansowego (PL-KNF)", die nationale zuständige Behörde in Polen, hat anhand der Daten von einer polnischen Wertpapierfirma festgestellt, dass 86,3 % der Anleger im Jahr 2016 und 86,4 % der Anleger im Jahr 2017 Geld verloren haben,
3. Die IT-CONSOB hat bei einer Umfrage, die sie im März 2017 bei fünf Niederlassungen von mit binären Optionen handelnden Wertpapierfirmen mit Sitz in der EU durchgeführt hat, festgestellt, dass italienischen Kleinanlegern, die in binäre Optionen anlegen, erhebliche Verluste entstanden sind, die sich im Jahr 2016 auf bis zu 74 % beliefen, wobei der durchschnittliche Verlust ungefähr 590 EUR betrug; und
4. Die UK-FCa hat bei einer Überprüfung der Daten von Wertpapierfirmen, mit denen die Wertentwicklung von Kundenkonten gemeldet wird, festgestellt, dass im Jahr 2016 zwischen 81 % und 85 % der Kundenkonten Geld verloren haben und dass den Anlegern im Durchschnitt ein Verlust zwischen 400 GBP und 1.200 GBP entstanden ist. Die gemeldeten Zahlen deuten darauf hin, dass Kunden beim Handel selbst einen Gewinn gemacht haben, ihnen aber ein Verlust entstanden ist, wenn auch die Transaktionsgebühren berücksichtigt werden. Das deutet darauf hin, dass die Kunden möglicherweise die Auswirkung der Transaktionsgebühren auf die Wertentwicklung ihres Kontos nicht verstehen.

2.4. Die Art der betroffenen Kunden

(37) Binäre Optionen werden auf dem Kleinanleger-Massenmarkt weithin vermarktet, vertrieben und verkauft. Die im vorliegenden Beschluss bereits beschriebene Komplexität der binären Optionen macht es für die Mehrzahl der Kleinanleger (im Gegensatz zu professionellen Anlegern) schwierig, das tatsächliche Risiko richtig zu verstehen und abzuschätzen, das sie beim Handel mit diesen Produkten eingehen. Die von der ESMa festgestellten Nachweise für Verluste auf Kleinanlegerkonten, die im vorliegenden Beschluss beschrieben sind, beweisen, dass binäre Optionen für Kleinanleger nicht geeignet sind.

2.5. Vermarktungs- und Vertriebstätigkeiten in Bezug auf binäre Optionen

(38) Obwohl binäre Optionen komplexe Produkte sind, werden sie Kleinanlegern in aller Regel über elektronische Handelsplattformen ohne die Bereitstellung von Anlageberatung oder Portfolio-Verwaltung angeboten. In solchen Fällen ist gemäß Artikel 25 Absatz 3 der Richtlinie 2014/65/EU eine Bewertung der Angemessenheit erforderlich ³⁷. Eine solche Bewertung hindert die Anbieter binärer Optionen oder deren Kunden oder potenzielle Kunden jedoch nicht daran, eine Transaktion vorbehaltlich einer einfachen Warnung des Kunden durchzuführen. Dazu kann es kommen, wenn der Kunde dem Anbieter keine oder nur unzureichende Informationen zu seinen Kenntnissen und Erfahrungen auf dem Gebiet des Anlagegeschäfts gegeben hat, die für die konkrete Produktart von Belang sind, sowie auch dann, wenn der Anbieter daraus den Schluss gezogen hat, dass sich das Produkt für den Kunden nicht eignet. Dadurch können Kleinanleger auf solche Produkte wie binäre Optionen zugreifen, die aufgrund ihrer Merkmale nicht an sie vertrieben werden sollten ³⁸.

(39) Nationale zuständige Behörden haben vor dem Hintergrund der Fragen und Antworten der ESMa (Q&As) ³⁹ auf diesem Marktsektor außerdem aggressive Vermarktungspraktiken sowie irreführende Marketing-Mitteilungen beobachtet ⁴⁰. Dazu gehören zum Beispiel der Einsatz von Sponsoring-Vereinbarungen oder Partnerschaften mit bekannten Sportmannschaften, die durch die Förderung der allgemeinen Markenbekanntheit den irreführenden Eindruck erwecken, dass derart komplexe und spekulative Produkte wie binäre Optionen für den Kleinanleger-Massenmarkt geeignet sind.

(40) Darüber hinaus haben einige nationale zuständige Behörden nicht nur auf den regelmäßigen Einsatz irreführender Vermarktungsmaterialien, sondern auch auf die umfassenden und intensiven Vermarktungsmaßnahmen hingewiesen:

1. Die "Autorité des Marchés Financiers (FR-AMF)", die nationale zuständige Behörde in Frankreich, hat gemeldet, dass die Zahl neuer Werbemaßnahmen (TV, Radio, Internet) für spekulativen Handel (binäre Optionen, CFD, Forex) 36 % aller neuen Werbemaßnahmen auf dem Finanzsektor und 45 % aller neuen Werbemaßnahmen für Finanzinstrumente darstellte ⁴¹;
2. Die DE-BaFin hat festgestellt, dass Wertpapierfirmen mit Sitz in einem anderen Land der Europäischen Union, auch wenn sie klein sind, bis zu 200 Vermittlungsbroker gleichzeitig nutzen können ⁴²; und
3. Einige nationale zuständige Behörden haben festgestellt, dass der Vertrieb von binären Optionen über elektronische Glücksspielautomaten oder Spielautomaten erfolgen kann ⁴³.

(41) Diese Entwicklungen sind angesichts der steigenden Zahl der Kleinanleger, die in diesem Marktsektor teilnehmen, ganz besonders bedenklich.

(42) Ebenfalls in diesem Zusammenhang haben einige nationale zuständige Behörden Bedenken über den Churning-Charakter der Geschäftsmodelle aufgeworfen ⁴⁴. Weil die durchschnittliche Lebensspanne eines Kundenkontos relativ kurz sein kann, stehen die Anbieter unter einem gewissen Druck, für einen stetigen Zustrom neuer Kunden zu sorgen, was Anreize für Anbieter schaffen könnte, aggressive Vermarktungs- und Verkaufstechniken einzusetzen, die nicht im Interesse des Kleinanlegers liegen.

(43) Ein Merkmal, das in der Branche der binären Optionen in Vermarktungs- und Verkaufstechniken häufig eingesetzt wird, ist das Angebot von (monetären und nichtmonetären) Vorteilen, wie zum Beispiel Boni, um Kleinanleger dazu zu bewegen und zu ermutigen, in binäre Optionen zu investieren, das Angebot von Geschenken (zum Beispiel Urlaub, Autos, Elektronikwaren), Handelsanleitungen oder reduzierte Kosten (zum Beispiel Spreads oder Gebühren) ⁴⁵.

(44) Boni und andere Handelsvorteile können von dem hohen Risiko ablenken, das mit dem Produkt verbunden ist. Sie zielen in der Regel darauf ab, Kleinanleger zu gewinnen und Anreize für den Handel zu schaffen. Kleinanleger können diese Fördermaßnahmen so sehr als ein zentrales Produktmerkmal betrachten, dass ihnen möglicherweise entgeht, mit welch hohem Risiko das Produkt verknüpft ist.

(45) Die Praxis der Bonussysteme ist angelehnt an die Praxis der Online-Wettindustrie. Einige Anbieter, die die maßgeblichen Produkte vermarkten, bieten einen "Willkommensbonus" (für die Eröffnung eines Kontos) sowie weitere Boni an, die beispielsweise von den investierten Beträgen abhängen (Volumenboni) oder unter bestimmten Bedingungen als zusätzliche "virtuelle Bargeldbeträge" angeboten werden.

(46) Einige nationale zuständige Behörden haben bei ihrer Aufsichtstätigkeit festgestellt, dass die Allgemeinen Geschäftsbedingungen für Werbeangebote häufig irreführend sind und dass viele Kunden, die versucht haben, solche Boni zu nutzen, Schwierigkeiten beim Abheben von Geldern melden oder nicht wissen, dass ihr Zugriff auf das Bonusangebot oder auf Gelder von einem bestimmten Handelsvolumen abhängt. Angesichts des mit dem Handel in binären Optionen verknüpften Merkmals der negativen erwarteten Rendite bedeutet das oftmals, dass Kleinanleger beim Handel häufiger mehr Geld verlieren, als sie es andernfalls ohne ein Bonusangebot getan hätten.

(47) Im Einzelnen ⁴⁶:

1. Die FR-AMF hat darauf hingewiesen, dass eines der wichtigsten Probleme mit Boni darin bestehe, dass der Kunde in der Regel das 20- bis 30fache des Bonusbetrages investieren müsse, um das Recht zu erhalten, das Geld abzuheben;
2. Die "Financial Services and Markets Authority" ("BE-FSMA"), die belgische nationale zuständige Behörde, hat festgestellt, dass sie viele Beschwerden von Anlegern erhalten habe, die ihr Geld aufgrund der für Boni geltenden Bedingungen nicht auszahlen lassen konnten;
3. Die PL-KNF meldet, dass Anbieter Geschenke, wie zum Beispiel tablets oder Handys anbieten, um neue Kunden zu gewinnen und dass Anbieter behaupten, die Geschenke verbesserten die Fähigkeit der Kunden, die Wertpapierfirma zu kontaktieren; und
4. Die DE-BaFin hat erklärt, dass Boni in der überwiegenden Zahl der bisher festgestellten Fälle von Anbietern binärer Optionen angeboten werden, die grenzüberschreitend tätig sind und mit den Boni unerfahrene Kleinanleger davon überzeugen wollen, mit den entsprechenden Produkten zu spekulieren, die sie möglicherweise gar nicht vollständig verstehen.

(48) Nationale zuständige Behörden haben in Bezug auf die Anbieter binärer Optionen darüber hinaus auch Bedenken hinsichtlich der Einhaltung ihrer Verpflichtungen geäußert, ihren Kunden redliche, eindeutige und nicht irreführende Informationen bereitzustellen und im besten Interesse der Kunden zu handeln ⁴⁷. Außerdem sind nationale zuständige Behörden besorgt über die Qualität der für Kleinanleger bereitgestellten Informationen (beispielsweise auf Websites der Anbieter) zur Funktionsweise von binären Optionen und insbesondere zu den mit ihnen verbundenen Risiken ⁴⁸. Einige Beispiele, die nicht mit der Verpflichtung im Einklang stehen, dass Informationen redlich, eindeutig und nicht irreführend sein müssen und die Techniken einsetzen, mit denen zwar die Aufmerksamkeit der Kunden geweckt wird, die Eignung oder die Gesamtqualität des Finanzinstruments oder der Praxis jedoch nicht notwendigerweise wiedergegeben wird, beziehen sich auf:

1. Inhalte von Websites oder Informationen, die in einer Sprache präsentiert werden, die nicht die Amtssprache des Mitgliedstaats ist, in dem die Dienstleistungen bereitgestellt werden sollen, oder zwar in der Amtssprache des jeweiligen Landes präsentiert werden, allerdings in Form von Übersetzungen einer dermaßen unzureichenden Qualität, dass dadurch die Verständlichkeit der präsentierten Informationen wahrscheinlich behindert wird; und
2. die Präsentation von Informationen, in denen die möglichen Nutzen im Zusammenhang mit der Anlage in binäre Optionen betont werden, ohne gleichzeitig auch die mit ihnen verbundenen Risiken redlich und gut sichtbar anzugeben, und somit nahegelegt wird, dass sich diese spekulativen Produkte für alle Anleger eignen bzw. angemessen sind oder dass das Erzielen einer Rendite ganz einfach sei. Hier sind einige Beispiele: "Der Handel mit binären Optionen ist ein Kinderspiel"; "Handeln war noch nie so einfach", "Beginnen Sie jetzt Ihre Karriere als Wertpapierhändler", "Erzielen Sie alle 60 Sekunden eine Rendite von bis zu 85 %", "Renditen von 95 % in wenigen Minuten" und "Was können Sie in 60 Sekunden tun? Handeln Sie mit binären Optionen und verdoppeln Sie Ihr Geld!" ⁴⁹

(49) Die oben beschriebenen Vermarktungs- und Vertriebspraktiken im Zusammenhang mit binären Optionen bestätigen das Vorliegen von erheblichen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes.

2.6. Der Grad, in dem das Finanzinstrument das Vertrauen des Anlegers in das Finanzsystem erschüttern kann

(50) Das Ausmaß an Komplexität trägt zusammen mit der Intransparenz der binären Optionen, der negativen erwarteten Rendite des Produkts für Anleger, dem Fehlen vernünftiger Anlageziele, dem irreführenden und aggressiven Charakter vieler Vermarktungs- und Vertriebstätigkeiten, dem Interessenkonflikt für Anbieter und der Dimension der potenziellen nachteiligen Folgen für Kleinanleger insgesamt dazu bei, dass Kleinanleger das Vertrauen in das Finanzsystem verlieren.

(51) Angesichts der im vorliegenden Beschluss dargelegten hohen Wahrscheinlichkeit dafür, dass Kunden Verluste erleiden, könnten Anleger, die keine sonstigen Erfahrungen mit der Anlage in Finanzinstrumente haben und die durch die aggressive Vermarktung der Anbieter binärer Optionen gewonnen worden sind, den Schluss ziehen, dass diese Produkte für alle Finanzinstrumente repräsentativ sind. Diesen Bedenken kommt angesichts der hohen Zahl der Kleinanleger, die Kunden von Anbietern binärer Optionen sind, und angesichts der zahlreichen Beschwerden bezüglich dieser Produkte eine umso größere Bedeutung zu.

3. Die bestehenden regulatorischen Anforderungen nach dem Unionsrecht, die anwendbar sind, wenden die festgestellten erheblichen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes nicht ab (Artikel 40 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EU) Nr. 600/2014)

(52) Die ESMa hat entsprechend den Vorschriften in Artikel 40 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EU) Nr. 600/2014 geprüft, ob die Gefahr durch bestehende regulatorische Anforderungen nach dem Unionsrecht, die auf das jeweilige Finanzinstrument oder die jeweilige Finanztätigkeit anwendbar sind, nicht abgewendet wird. Die anwendbaren bestehenden regulatorischen Anforderungen sind in Richtlinie 2014/65/EU, Verordnung (EU) Nr. 600/2014 und Verordnung (EU) Nr. 1286/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates ⁵⁰ festgelegt. Unter anderem sind dies die folgenden Anforderungen: i) die Anforderung, Kunden angemessene Informationen bereitzustellen, aus Artikel 24 Absatz 3 und 4 der Richtlinie 2014/65/EU ⁵¹; ii) die Anforderungen der Eignung und Zweckmäßigkeit aus Artikel 25 Absatz 2 und 3 der Richtlinie 2014/65/EU ⁵²; iii) die Verpflichtung zur kundengünstigsten Ausführung von Aufträgen aus Artikel 27 der Richtlinie 2014/65/EU ⁵³; iv) die Produktüberwachungsanforderungen aus Artikel 16 Absatz 3 und Artikel 24 Absatz 2 der Richtlinie 2014/65/EU und v) die Offenlegungsanforderungen aus den Artikeln 5 bis 14 der Verordnung (EU) Nr. 1286/2014.

(53) Einige Anbieter, Broker und Verbände haben in ihren Antworten auf die Sondierung ausdrücklich erwähnt, dass die ESMa die Auswirkungen der neuen Rechtsvorschriften prüfen müsse, bevor sie Produktinterventionsmaßnahmen ergreife, vor allem die Auswirkungen der vor kurzem eingeführten MiFID II (insbesondere die Vorschriften zur Produktüberwachung) und PRIIP.

(54) Es ist festzuhalten, dass der Geltungsbereich und der Inhalt einiger im Rahmen der Richtlinie 2014/65/EU und der Verordnung (EU) Nr. 600/2014 anwendbaren regulatorischen Anforderungen mit den bestehenden regulatorischen Anforderungen, die im Rahmen der Richtlinie 2004/39/EG anwendbar sind, vergleichbar sind ⁵⁴. Mit der Annahme der Richtlinie 2014/65/EU und der Verordnung (EU) Nr. 600/2014 wurde zwar darauf abgezielt, einige spezielle Aspekte von Wertpapierdienstleistungen und Tätigkeiten zur Stärkung des Anlegerschutzes (auch durch Produktinterventionsbefugnisse) zu verbessern; durch die Verbesserungen einiger maßgeblicher Bestimmungen werden die in dem vorliegenden Beschluss beschriebenen konkreten Bedenken jedoch nicht abgewendet. Im Hinblick auf die Risiken und die nachteiligen Auswirkungen auf Anleger, die im vorliegenden Beschluss abgewendet werden, sind daher einige Bestimmungen im Wesentlichen unverändert geblieben.

(55) Die Anforderungen, den Kunden angemessene Informationen bereitzustellen, sind in Richtlinie 2014/65/EU weiter ausgeführt worden, wodurch der Bereich der Offenlegung von Kosten und Gebühren durch die Vorschrift für Wertpapierfirmen, Kunden zusammengefasste Informationen über alle Kosten und Gebühren in Verbindung mit den Wertpapierdienstleistungen und den Finanzinstrumenten bereitzustellen, erheblich verbessert wurde. Die auf Offenlegung beruhenden Vorschriften alleine - einschließlich verbesserter Informationen über Kosten - sind jedoch eindeutig unzureichend, um das komplexe Risiko zu bekämpfen, das sich aus der Vermarktung, dem Vertrieb und dem Verkauf binärer Optionen an Kleinanleger ergibt.

(56) Insbesondere durch Artikel 24 Absatz 3 der Richtlinie 2014/65/EU wird Wertpapierfirmen unter anderem vorgeschrieben, dafür Sorge zu tragen, dass alle Informationen, einschließlich Marketing-Mitteilungen, die an Kunden oder potenzielle Kunden gerichtet sind, redlich, eindeutig und nicht irreführend sind. In Artikel 24 Absatz 4 der Richtlinie 2014/65/EU wird Wertpapierfirmen zudem vorgeschrieben, Kunden und potenziellen Kunden angemessene Informationen über die Wertpapierfirma und ihre Dienstleistungen, die Finanzinstrumente und die vorgeschlagenen Anlagestrategien, Ausführungsorte und sämtliche Kosten und verbundenen Gebühren rechtzeitig zur Verfügung zu stellen, die vor allem auch Leitlinien und Warnhinweise zu den mit einer Anlage in diese Finanzinstrumente verbundenen Risiken und zu der Frage enthalten müssen, ob die Finanzinstrumente für Kleinanleger oder professionelle Kunden bestimmt sind. Aus der Beschreibung der Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes im Zusammenhang mit binären Optionen (insbesondere ihrer Komplexität, Risikobehaftung und der erwarteten negativen Rendite) geht eindeutig hervor, dass solche nachteiligen Auswirkungen für den Anleger alleine durch die Anwendung dieser Vorschriften nicht vollkommen und angemessen kontrolliert werden können. Durch Offenlegungen solcher Art wird die Aufmerksamkeit der Kunden nicht in hinreichendem Maße auf die konkreten Folgen (negative erwartete Renditen) einer Anlage in diese Produkte gelenkt und die den Merkmalen der Produkte innewohnenden Bedenken werden dadurch nicht abgewendet.

(57) Die ESMa hat außerdem auch die Relevanz der Offenlegungsvorschriften gemäß Verordnung (EU) Nr. 1286/2014 geprüft. In Verordnung (EU) Nr. 1286/2014 werden einheitliche Vorschriften zum Format und zum Inhalt der Basisinformationsblätter festgelegt, die Hersteller von verpackten Anlageprodukten für Kleinanleger und Versicherungsanlageprodukte (PRIIP) Kleinanlegern bereitstellen müssen, damit diese die wichtigsten Merkmale und Risiken eines PRIIP verstehen und vergleichen können. Insbesondere in Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1286/2014, der in der Delegierten Verordnung der Kommission (EU) 2017/653 ⁵⁵ weiter umgesetzt wird, wird unter anderem eine Methodik für die Präsentation des Gesamtrisikoindikators und begleitender Erläuterungen festgelegt, einschließlich Information darüber, ob der Kleinanleger das gesamte angelegte Kapital verlieren kann oder ob ihm zusätzliche finanzielle Verpflichtungen entstehen. Durch diese Art der Offenlegung wird die Aufmerksamkeit der Kleinanleger jedoch nicht in ausreichendem Maße auf die Folgen von Anlagen in binäre Optionen im Besonderen gelenkt. So bezieht sich beispielsweise die Wertentwicklung lediglich auf das einzelne binäre Optionsprodukt und stellt dem Kunden keine Information über den Gesamtanteil der Kleinanlegerkonten bereit, die Geld verlieren.

(58) Eine regulatorische Lösung, die sich auf die Offenlegung stützt, ist für diese Produkte, die an sich bereits ungeeignet für Kleinanleger sind, generell nicht angemessen.

(59) Die Anforderungen an die Geeignetheit sind in Richtlinie 2014/65/EU außerdem dadurch gestärkt worden, dass der Wertpapierfirma vorgeschrieben wurde, dem Kunden eine Erklärung über die Geeignetheit vorzulegen und die Beurteilung der Geeignetheit zu verfeinern. Insbesondere in Artikel 25 Absatz 2 der Richtlinie 2014/65/EU wird Anbietern von binären Optionen vorgeschrieben, die erforderlichen Informationen über die Kenntnisse und Erfahrungen des Kunden oder potenziellen Kunden im Anlagebereich unter anderem in Bezug auf den speziellen Produkttyp, seine finanziellen Verhältnisse, einschließlich seiner Fähigkeit, Verluste zu tragen, und seine Anlageziele, einschließlich seiner Risikotoleranz, einzuholen, um dem Anbieter binärer Optionen zu ermöglichen, dem Kunden oder potenziellen Kunden Finanzprodukte zu empfehlen, die für ihn geeignet sind und insbesondere seiner Risikotoleranz und seiner Fähigkeit, Verluste zu tragen, entsprechen. Die Anforderungen an die Geeignetheit gelten jedoch nur für die Bereitstellung von Anlageberatung und Portfolio-Verwaltung und sind daher in aller Regel für die Vermarktung, den Vertrieb und den Verkauf binärer Optionen, die meistens über elektronische Plattformen und ohne die Bereitstellung von Anlageberatung und Portfolio-Verwaltung erfolgen, nicht von Belang.

(60) Die Ziele der Beurteilung der Geeignetheit (Beurteilung der Produkte anhand der Kenntnisse und Erfahrungen, der finanziellen Situation und der Anlageziele der Kunden) sind im Vergleich zur Regelung der Richtlinie 2004/39/EG im Wesentlichen gleich geblieben und waren, wie im vorliegenden Beschluss dargelegt wurde, nicht ausreichend, um die erkannten nachteiligen Auswirkungen für Anleger zu verhindern.

(61) In ähnlicher Weise sind die Anforderungen an die Angemessenheit im Rahmen der Richtlinie 2014/65/EU hauptsächlich dadurch gestärkt worden, dass die Liste der nicht komplexen Produkte eingeengt und der Geltungsbereich für reine Ausführungsdienstleistungen eingeschränkt worden ist. In Artikel 25 Absatz 3 der Richtlinie 2014/65/EU wird den Anbietern binärer Optionen vorgeschrieben, Kunden oder potenzielle Kunden um Angaben zu ihren Kenntnissen und Erfahrungen im Anlagebereich unter anderem in Bezug auf den speziellen Typ der angebotenen oder angeforderten Produkte zu bitten, um beurteilen zu können, ob das in Betracht gezogene Produkt für den Kunden oder potenziellen Kunden angemessen ist. Wenn der Anbieter der Auffassung ist, dass das Produkt für den Kunden oder potenziellen Kunden nicht angemessen ist, hat er ihn zu warnen. Binäre Optionen gehören zu komplexen Finanzprodukten und unterliegen daher der Angemessenheitsprüfung gemäß Artikel 25 Absatz 3 der Richtlinie 2014/65/EU.

(62) Das war jedoch bereits im Rahmen der Richtlinie 2004/39/EG der Fall, die im Wesentlichen die gleiche Angemessenheitsprüfung vorgesehen hatte, wie die in Richtlinie 2014/65/EU festgelegte. Wie im vorliegenden Beschluss dargelegt wurde und wie die Aufsichtstätigkeit der nationalen zuständigen Behörden aufgezeigt hat ⁵⁶, war die Angemessenheitsprüfung nicht ausreichend, um die im vorliegenden Beschluss beschriebenen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes abzuwenden.

(63) Daher dürfte weder die Geeignetheitsprüfung noch die Angemessenheitsprüfung im Rahmen der bestehenden regulatorischen Anforderungen in einer Weise verhindern, dass Kleinanleger mit binären Optionen handeln, mit der dafür gesorgt wird, dass die erheblichen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes abgewendet werden.

(64) Was die Vorschriften zur kundengünstigsten Ausführung betrifft, so hat es die meisten Vorschriften zur kundengünstigsten Ausführung für sich genommen bereits im Rahmen der Richtlinie 2004/39/EG gegeben. Diese Vorschriften sind im Rahmen der Richtlinie 2014/65/EU jedoch gestärkt worden. So wird insbesondere in Artikel 27 der Richtlinie 2014/65/EU vorgesehen, dass Wertpapierfirmen "alle hinreichenden Maßnahmen" (und nicht länger "alle angemessenen Maßnahmen") ergreifen müssen, um bei der Ausführung von Aufträgen das bestmögliche Ergebnis für ihre Kunden zu erreichen. Darüber hinaus müssen Marktteilnehmer zusätzliche Informationen veröffentlichen und insbesondere Wertpapierfirmen wird vorgeschrieben, die fünf wichtigsten Handelsplätze, an denen sie Kundenaufträge im Vorjahr ausgeführt haben, sowie die bei der Ausführung der Aufträge erzielten Ergebnisse zu veröffentlichen.

(65) Die ESMa hat geprüft, ob durch die überarbeiteten Vorschriften zur kundengünstigsten Ausführung wenigstens einige der in Bezug auf die Vermarktung, den Vertrieb und den Verkauf von binären Optionen an Kleinanleger festgestellten Bedenken abgewendet werden konnten. Die erhöhte Transparenz rund um die Auftragsausführung hilft den Kunden, die Qualität der Ausführungspraktiken der Firma besser zu verstehen und zu bewerten und dadurch auch die Qualität der ihnen erbrachten Gesamtdienstleistung besser abzuschätzen. Darüber hinaus helfen verbesserte Informationen darüber, wie die Wertpapierfirmen Kundenaufträge ausführen, den Kunden bei der Überwachung, ob die Wertpapierfirma alle hinreichenden Maßnahmen ergriffen hat, um das bestmögliche Ergebnis für den Kunden zu erreichen. Durch die Vorschriften in Bezug auf die kundengünstigste Ausführung wird außerdem der Standard der kundengünstigsten Ausführung in Bezug auf außerbörslich gehandelte Produkte (OTC) gestärkt, indem Wertpapierfirmen vorgeschrieben wird, bei der Ausführung von Aufträgen bzw. beim Treffen von Entscheidungen für den Handel mit OTC-Produkten, einschließlich maßgeschneiderter Produkte, die Redlichkeit des Preises zu kontrollieren, der dem Kunden angeboten wird. Die Anforderungen in Richtlinie 2014/65/EU beinhalten, Marktdaten zusammenzutragen und sie zum Schätzen des Preises solcher Produkte zu verwenden und sie nach Möglichkeit mit ähnlichen oder vergleichbaren Produkten zu vergleichen. Durch die Vorschriften über die kundengünstigste Ausführung an und für sich, werden die Risiken im Zusammenhang mit den Produktmerkmalen, abgesehen von der Ausführung, jedoch ebenso wenig abgewendet, wie die Risiken im Zusammenhang mit der Vermarktung, dem Vertrieb und dem Verkauf dieser Produkte an Kleinanleger in großem Stil.

(66) Die ESMa hat hinsichtlich dieser im Wesentlichen ähnlichen bestehenden regulatorischen Anforderungen die oben beschriebenen Risiken in den Investorenwarnungen ⁵⁷, Fragen und Antworten (Q&As) ⁵⁸ und in ihrer Stellungnahme zu "MiFID-Praktiken für Wertpapierfirmen, die komplexe Produkte verkaufen" ⁵⁹ wiederholt beschrieben. Die ESMa hat außerdem unter anderem durch die gemeinsame Arbeitsgruppe an der Aufsichtskonvergenz gearbeitet. Obwohl die ESMa ihre unverbindlichen Rechtsinstrumente in großem Umfang eingesetzt hat, um eine einheitliche und effektive Anwendung der bestehenden regulatorischen Anforderungen, die anwendbar sind, zu gewährleisten, bestehen die Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes weiterhin fort. Das zeigt auf, dass diese Anforderungen die festgestellten Bedenken aus den im vorliegenden Abschnitt dargelegten Gründen nicht abwenden können.

(67) Die ESMa hat die potenziellen Auswirkungen der Vorschriften zur Produktüberwachung in Artikel 16 Absatz 3 und Artikel 24 Absatz 2 der Richtlinie 2014/65/EU tatsächlich geprüft. Diese Vorschriften schreiben Anbietern, die Finanzinstrumente (darunter also auch binäre Optionen) für den Verkauf an Endkunden konzipieren, vor, dass die Produkte den Bedürfnissen eines bestimmten Zielmarktes von Endkunden innerhalb der jeweiligen Kundengattung entsprechen müssen; dass die Strategie für den Vertrieb der Produkte mit dem bestimmten Zielmarkt vereinbar ist und dass die Anbieter zumutbare Schritte unternehmen, um zu gewährleisten, dass das Finanzinstrument an den bestimmten Zielmarkt vertrieben wird und dass sie die Bestimmung des Zielmarktes und die Wertentwicklung der von ihnen angebotenen Produkte regelmäßig überprüfen. Die Anbieter binärer Optionen müssen die von ihnen angebotenen oder empfohlenen Finanzinstrumente verstehen, die Vereinbarkeit der Finanzinstrumente mit den Bedürfnissen der Kunden, denen sie Wertpapierdienstleistungen erbringen, beurteilen und auch den bestimmten Zielmarkt von Endkunden berücksichtigen sowie sicherstellen, dass Finanzinstrumente nur angeboten oder empfohlen werden, wenn dies im Interesse des Kunden liegt. Zudem sollten Anbieter binärer Optionen, die ein Finanzinstrument vertreiben, das nicht von ihnen hergestellt wurde, über geeignete Vorkehrungen verfügen, um die entsprechenden Informationen bezüglich des Produktgenehmigungsverfahrens einzuholen und zu verstehen, einschließlich des bestimmten Zielmarkts und der Merkmale des von ihnen angebotenen oder empfohlenen Produkts. Anbieter binärer Optionen, die Finanzinstrumente vertreiben, die durch Anbieter, die nicht den Anforderungen an die Produktüberwachung aus der Richtlinie 2014/65/EU unterliegen, oder durch Anbieter aus einem Drittland konzipiert wurden, müssen ebenfalls über geeignete Vorkehrungen verfügen, um ausreichende Informationen über die Finanzinstrumente zu erhalten.

(68) Die ESMa stellt fest, dass die Anforderungen an die Produktüberwachung im Rahmen der Richtlinie 2014/65/EU erstmals in Unionsrecht eingeführt werden. Die ESMa hat am 2. Juni 2017"Leitlinien zu den Produktüberwachungsanforderungen der MiFID II" ⁶⁰ veröffentlicht, die Leitlinien zur Beurteilung des Zielmarkts für Hersteller und Entwickler enthalten.

(69) Der Zweck der Anforderungen an die Produktüberwachung besteht darin, die Gattung der Kunden (das heißt, den Zielmarkt), für die Finanzinstrumente angemessen wären und an die sie daher vertrieben werden sollten, näher zu bestimmen. Nationale zuständige Behörden und die ESMa sind angesichts der Merkmale binärer Optionen (hohes Ausmaß an Verlusten, negative erwartete Erträge, kurze Laufzeit der Verträge, Komplexität der Preisgestaltungsstrukturen und generelles Fehlen vernünftiger Anlageziele) der Ansicht, dass kein positiver Kleinanleger-Zielmarkt bestimmt werden konnte. Einige Wertpapierfirmen vermarkten binäre Optionen auch nach der Umsetzung der Richtlinie 2014/65/EU und der Anforderungen an die Produktüberwachung weiterhin auf dem Massenmarkt.

(70) Trotz des Vorliegens dieser regulatorischen Anforderungen liegen Erkenntnisse vor, dass Kleinanleger durch binäre Optionen Geld verlieren und weiterhin verlieren werden. Aus diesem Grund ist die vorliegende Maßnahme notwendig, um die Bedrohung abzuwenden.

4. Die zuständigen Behörden haben keine Massnahmen ergriffen, um der Bedrohung zu begegnen, oder die ergriffenen Massnahmen werden der Bedrohung nicht gerecht (Artikel 40 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung (EU) Nr. 600/2014)

(71) Eine der Bedingungen, die vorliegen müssen, damit die ESMa die im vorliegenden Beschluss genannte Beschränkung geltend machen kann, lautet, dass eine oder mehrere zuständige Behörden keine Maßnahmen ergriffen haben, um der Bedrohung zu begegnen, oder die ergriffenen Maßnahmen der Bedrohung nicht gerecht werden.

(72) Die im vorliegenden Beschluss beschriebenen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes haben einige nationale zuständige Behörden dazu veranlasst, Maßnahmen zu konsultieren oder zu ergreifen, die darauf abzielen, die Vermarktung, den Vertrieb und den Verkauf von binären Optionen an Kleinanleger zu beschränken:

1. Seit August 2016 hat die "Financial Services and Markets Authority" ("BE-FSMA"), die belgische nationale zuständige Behörde, ein Verbot des Vertriebs bestimmter außerbörslich gehandelter Derivatekontrakte (einschließlich binärer Optionen) an Kleinanleger in Kraft gesetzt. Außerdem hat die FSMa eine Reihe aggressiver oder unangemessener Vertriebstechniken verboten, wie zum Beispiel unangeforderte Verkaufsangebote (Cold Calling) über externe Call-center, unangemessene Vergütungsformen und fiktive Geschenke oder Boni ⁶¹;
2. Seit Dezember 2016 sind Anbietern von Wertpapierdienstleistungen laut den Rechtsvorschriften in Frankreich Marketing-Mitteilungen an Einzelpersonen verboten, die sich unter anderem auf binäre Kontrakte beziehen ⁶²;
3. In Spanien hat die Comisión Nacional del Mercado de Valores (ES-CNMV), die spanische nationale zuständige Behörde, seit März 2017 von Wertpapierfirmen, die an Kleinanleger mit Sitz in Spanien CFD oder Forex-Produkte mit einer Hebelwirkung (Leverage) von über zehn zu eins oder binäre Optionen vertreiben, verlangt, diese Kunden ausdrücklich zu unterrichten, dass die ES-CNMV aufgrund der Komplexität und des hohen Risikos dieser Produkte die Auffassung vertritt, dass sich ihr Erwerb für Kleinanleger nicht eignet. Diese Firmen sind außerdem gebeten worden, dafür Sorge zu tragen, dass ihre Kunden beim Erwerb dieser Produkte über die Kosten in Kenntnis gesetzt werden, die sie übernehmen müssten, falls sie sich dazu entschließen würden, ihre Position zu schließen und - bei CFD und Forex-Produkten - dass sie gewarnt werden, dass die Verluste wegen der Hebelwirkung höher sein könnten als der ursprünglich zum Erwerb des jeweiligen Produkts gezahlte Betrag. Außerdem müssen sie von dem Kunden eine handschriftliche oder eine aufgezeichnete mündliche Erklärung einholen, die ihnen den Nachweis ermöglicht, dass der Kunde weiß, dass das Produkt, das er kaufen will, besonders komplex ist und dass die ES-CNMV die Auffassung vertritt, dass es sich für Kleinanleger nicht eigne. Darüber hinaus muss das von den Wertpapierfirmen, für die die Maßnahme der CNMV gilt, zur Förderung dieser Produkte verwendete Werbematerial immer eine Warnung darüber enthalten, dass die Produkte schwer zu verstehen sind und die Tatsache, dass die Produkte nach Ansicht der ES-CNMV aufgrund ihrer Komplexität und des hohen mit ihnen verbundenen Risikos nicht für Kleinanleger geeignet sind. Die ES-CNMV hat außerdem die CY-CySEC und die UK-FCa gebeten, Anbieter binärer Optionen von diesen Anforderungen in Kenntnis zu setzen und Anbieter, die Dienstleistungen in Spanien anbieten, aufzufordern, dieselbe Warnung zu verwenden ⁶³;
4. In Italien hat die IT-CONSOB im Februar 2017 eine spezifische Mitteilung veröffentlicht, um italienische Kleinanleger vor den Risiken im Zusammenhang mit binären Optionen zu warnen;
5. Im Februar 2018 hat die "Comissão do Mercado de Valores Mobiliários" ("PT-CMVM"), die portugiesische nationale zuständige Behörde ein Rundschreiben veröffentlicht, in dem Wertpapierfirmen dazu aufgefordert werden, die Bereitstellung von Wertpapierdienstleistungen im Zusammenhang mit Derivaten, die mit Kryptowährungen verknüpft sind, zu unterlassen, wenn sie die Einhaltung aller Informationsverpflichtungen bezüglich der Eigenschaften der Produkte gegenüber ihren Kunden nicht gewährleisten können;
6. Die ("EL-HCMC"), die griechische nationale zuständige Behörde, hat am 10. Mai 2017 ein Rundschreiben zur Bereitstellung von Wertpapierdienstleistungen in außerbörslich über elektronische Handelsplattformen gehandelten derivativen Finanzinstrumenten (einschließlich Forex, CFD und binäre Optionen) herausgegeben ⁶⁴;
7. In der Tschechischen Republik hat die Nationale Zentralbank (CZ-CNB), die tschechische nationale zuständige Behörde, im Oktober 2015 eine Stellungnahme veröffentlicht, um Kleinanleger vor den Risiken im Zusammenhang mit binären Optionen zu warnen;
8. In den Niederlanden hat die "Autoriteit Financiele Markten" (NL-AFM), die niederländische nationale zuständige Behörde, im Februar 2017 ein Konsultationspapier veröffentlicht, in dem vorgeschlagen wird, bestimmte Produkte, darunter auch binäre Optionen, einem Werbeverbot zu unterwerfen;
9. In Zypern hat die CY-CySEC im Februar 2017 ein Konsultationspapier veröffentlicht, in dem vorgeschlagen wird, den Vertrieb von und den Handel mit binären Optionen in ihrer jetzigen Form zu verbieten, sodass das Endprodukt die Eigenschaften eines börsengehandelten derivativen Produkts annimmt ⁶⁵;
10. Im Dezember 2016 hat die UK-FCa im Wissen darum, dass binäre Optionen ab dem 3. Januar 2018 in ihren Kompetenzbereich fallen würden, eine Konsultation eingeleitet über frühzeitige politische Erwägungen für potenziell bessere Wohlverhaltensregeln für binäre Optionen, einschließlich des potenziellen Einsatzes von Produktinterventionsbefugnissen zur Änderung der besonderen Produktmerkmale von binären Optionen oder zur Festlegung von Einschränkungen für den Verkauf und die Vermarktung dieser Produkte an Kleinanleger. Die UK-FCa hat am 14. November 2017 ebenfalls eine Verbraucherwarnung vor den Risiken im Zusammenhang mit der Anlage in binäre Optionen veröffentlicht ⁶⁶; und
11. Im Dezember 2016 hat die AT-FMA, die österreichische nationale zuständige Behörde, eine Warnung bezüglich der Risiken im Zusammenhang mit CFD, Rolling-Spot-Forex-Geschäften und binären Optionen veröffentlicht.

(73) Darüber hinaus hat die "Finanstilsynet" ("NO-Finanstilsynet"), die norwegische nationale zuständige Behörde, am 26. Februar 2018 ein Konsultationspapier veröffentlicht, in dem sie unter anderem ein Verbot der Vermarktung, des Vertriebs und des Verkaufs von binären Optionen an Kleinanleger vorschlägt, wie von der ESMa in der Sondierung vorgeschlagen. Der Konsultationszeitraum läuft vom 26. Februar 2018 bis zum 26. März 2018 ⁶⁷.

(74) Diese nationalen Maßnahmen können zwar bestimmten isolierten Bedenken begegnen, sind aber unzureichend, um die im vorliegenden Beschluss beschriebenen erheblichen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes grenzüberschreitend abzuwenden. Wie im vorliegenden Beschluss aufgezeigt, werden binäre Optionen in aller Regel grenzüberschreitend über Online-Wertpapierkonten vermarktet, vertrieben und verkauft ⁶⁸. Ein nationales Verbot wäre daher nicht angemessen, um Kleinanleger in anderen Mitgliedstaaten als in dem Mitgliedstaat, in dem die Maßnahme ergriffen wird, zu schützen, wenn Anbieter binärer Optionen in diesen anderen Mitgliedstaaten tätig sind, was häufig der Fall ist ⁶⁹.

(75) Damit nationale Maßnahmen vor diesem Hintergrund für Kleinanleger in der gesamten Union wirksam sind, müssten nationale zuständige Behörden in allen Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen, die darauf abzielen, das im vorliegenden Beschluss festgelegte Mindestniveau an Anlegerschutz innerhalb kurzer Zeit einzuführen. Da dies nicht eingetreten ist und angesichts der Dringlichkeit, die festgestellten Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes abzuwenden, hält es die ESMa für erforderlich, ihre vorübergehenden Produktinterventionsbefugnisse auszuüben. Der derzeitige fragmentierte Rahmen bietet Kleinanlegern gar keinen Schutz oder einen unionsweit unterschiedlichen Schutz, wenn sie in dieselben komplexen Produkte, mitunter sogar von denselben Anbietern investieren.

(76) Angesichts der Bedeutung und des Fortbestehens der Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes, des grenzüberschreitenden Charakters dieser Tätigkeiten, der Tatsache, dass sie mehr als ein Land betreffen, und der Beweise für die Verbreitung des Vertriebs binärer Optionen in neuen Ländern, was zu einer wachsenden Zahl unterschiedlicher nationaler Maßnahmen führt, um ähnliche Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes abzuwenden, sind EU-weite Maßnahmen erforderlich, um ein einheitliches Mindestniveau an Anlegerschutz in der gesamten EU zu gewährleisten.

(77) Schließlich würden die erheblichen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes auch nicht abgewendet, wenn die nationalen zuständigen Behörden von ihren Aufsichtsbefugnissen im Rahmen von Artikel 69 der Richtlinie 2014/65/EU, beispielsweise gemäß Absatz 2 Buchstaben f (vorübergehendes Verbot der Ausübung der Berufstätigkeit) und t (Aussetzung des Vertriebs oder Verkaufs von Finanzinstrumenten bei Nichteinhaltung der Anforderungen an das Produktgenehmigungsverfahren) Gebrauch machen würden. Ein Produktinterventionsverfahren gilt für ein Produkt oder für eine Tätigkeit in Verbindung mit diesem Produkt und gilt daher für alle Wertpapierfirmen, die das Produkt oder die Tätigkeit anbieten, und nicht für eine bestimmte Nichteinhaltung durch eine einzelne Wertpapierfirma.

(78) Indem die Interventionsmaßnahme die Risiken, die aus dem Angebot binärer Optionen an Kleinanleger entstehen, EU-weit abwendet, ist sie wirksamer als nationale zuständige Behörden, die versuchen, individuell gegen einzelne Wertpapierfirmen vorzugehen. Wie oben festgestellt, wird durch Nachweise belegt, dass es sich hier um ein marktweites Problem handelt, das nicht auf Besonderheiten bestimmter Anbieter begrenzt ist, und dass die wichtigsten Risiken dem Produkt und dem Geschäftsmodell der Anbieter innewohnen. Es gibt ernsthafte Bedenken, dass es dem Anbieter beim Vertrieb binärer Optionen an Kleinanleger nicht möglich sei, im besten Interesse der Kunden zu handeln oder redliche, eindeutige und nicht irreführende Informationen bereitzustellen. Daher würde durch unterschiedliche individuelle Aufsichtsmaßnahmen nicht unverzüglich sichergestellt, dass weiterer Schaden von Kleinanlegern abgewendet wird, und dies wäre keine angemessene Alternative für die Ausübung der Interventionsbefugnisse der ESMA. Die grenzüberschreitende Dimension des Vertriebs binärer Optionen, die Tatsache, dass sie mehr als einen Mitgliedstaat betreffen, die Verbreitung des Vertriebs binärer Optionen in neuen Ländern und die Zunahme unterschiedlicher nationaler Maßnahmen zur Abwendung ähnlicher Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes (die wiederum zum Risiko einer Aufsichtsarbitrage beitragen können) führen zu dem Schluss, dass unionsweite Maßnahmen als erforderlich angesehen werden, um ein einheitliches Schutzniveau in der gesamten Union zu gewährleisten.

5. Die Massnahme der ESMa begegnet den festgestellten erheblichen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes und hat keine negativen Auswirkungen auf die Effizienz der Finanzmärkte oder auf die Anleger, die in keinem Verhältnis zu den Vorteilen der Massnahme stehen (Artikel 40 Absatz 2 Buchstabe a und Absatz 3 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 600/2014)

(79) Die ESMa hält es angesichts des Ausmaßes und der Beschaffenheit der festgestellten erheblichen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes für erforderlich und verhältnismäßig, die Vermarktung, den Vertrieb und den Verkauf von binären Optionen an Kleinanleger vorübergehend zu verbieten. Das Verbot begegnet dem Bedenken durch die Ermöglichung eines angemessenen und einheitlichen Schutzniveaus für Kleinanleger, die in der Union mit binären Optionen handeln. Es hat keine nachteilige Auswirkung auf die Effizienz der Finanzmärkte oder auf Anleger, die außer Verhältnis zu seinen Vorteilen stehen.

(80) Die ESMa hat die Verteilung der Anlegererträge analysiert, um abzuschätzen, inwiefern und in welchem Maße binäre Optionen den Anlegerschutz gefährden ⁷⁰. In dieser Analyse wurden zwei wichtige Merkmale ermittelt ⁷¹. Das erste Merkmal ist das hohe Risiko im Zusammenhang mit binären Optionen: ein allgemeines Merkmal binärer Optionen besteht darin, dass der Anleger den gesamten angelegten Betrag verlieren kann.

(81) Das zweite Merkmal, die negative erwartete Rendite des Produkts, ist in diesem Zusammenhang eine wichtige Ursache für nachteilige Auswirkungen und gilt für alle binären Optionen. Im Unterschied zu Finanzanlagen haben die Verträge in der Regel eine sehr kurze Laufzeit und bieten keine Beteiligung an der Wertentwicklung des Basiswerts. Im Unterschied zu traditionellen Optionen, die häufig zur Absicherung verwendet werden, sehen binäre Optionen eine feste Ausschüttung vor, wenn ein ganz bestimmtes Ereignis eintritt. Im Gegensatz dazu hängt die Ausschüttung einer typischen Option von der Preisänderung des Basiswerts ab, sobald die Option im Geld ist (das heißt, die Ausschüttung ist variabel). Durch dieses den Produkten innewohnende Merkmal wird der Wert des Produkts als Absicherungsinstrument eingeschränkt. Dagegen werden andere Optionstypen dazu verwendet, den Preis einer Anlage zu glätten oder zu begrenzen, die für ein Unternehmen oder einen Anleger mit einem direkten Risiko verbunden ist.

(82) Zudem wird ein Anleger durch die typische kurze Laufzeit binärer Optionen in die Lage versetzt, viele Geschäfte hintereinander zu platzieren. In Verbindung mit der negativen erwarteten Rendite führt das zu einer größeren Wahrscheinlichkeit, dass ein Anleger, der viele Geschäfte platziert, in der Summe verliert. Dies ist eine statistische Eigenschaft des wiederholten Handels bei negativer erwarteten Rendite.

(83) Wesentlich ist, dass die negative erwartete Rendite dem Geschäftsmodell eines Anbieters regelmäßig innewohnt, weil sie in der Regel die Quelle für seinen erwarteten Gewinn ist. Eine binäre Option verpflichtet den Anbieter binärer Optionen, dem Anleger einen festen Betrag zu bezahlen, wenn ein bestimmtes Ereignis eintritt; damit der Anbieter also einen erwarteten Gewinn erzielt, muss der Anleger einen erwarteten Verlust erzielen. Zudem können Anbieter weitere Gebühren verlangen.

(84) Vor allem bei binären Optionen, die mit fortlaufenden An- und Verkaufskursen angeboten werden, können die erwarteten Erträge für den Anleger nicht verbessert werden, weil der Anbieter eine Preisgestaltung anbieten muss, die es ihm gestattet, einen erwarteten Gewinn zu erzielen. In dem Maße, in dem Anleger ihre Positionen vor Ablauf schließen, ist ihre erwartete Rendite tatsächlich niedriger, als wenn Sie die Position bis zum Ablauf halten. Die Größenordnung dieses stufenweise erwarteten Verlusts ist zwar von Anbieter zu Anbieter und von Fall zu Fall unterschiedlich, aber der erwartete Wert für einen Anleger, den die fortlaufenden An- und Verkaufskurse mit sich bringen, muss in aller Regel negativ sein, genauso wie der ursprüngliche Preis eines Produkts eine negative erwartete Rendite für den Anleger mit sich bringt.

(85) Die kombinierte Auswirkung veranschaulicht ein wesentliches Element der binären Optionen aufgrund ihrer negativen erwarteten Erträge: Wenn der Kleinanleger eine sehr große Anzahl von Anlagen tätigt oder wenn eine sehr große Zahl von Anlegern jeweils eine einzelne Anlage tätigen, ist die Wahrscheinlichkeit dafür, insgesamt einen Gewinn zu erzielen, sehr niedrig.

(86) Die Analyse der Renditeverteilung von binären Optionen stimmt mit den Daten von nationalen zuständigen Behörden überein, die das hohe Risiko für Kleinanleger, einen wesentlichen Teil ihrer Anlage (häufig die gesamte Anlage) zu verlieren, und die negative erwartete Rendite hervorheben. Diese Merkmale sind außerdem mit einer generellen Komplexität und Intransparenz im Zusammenhang mit den Produktmerkmalen binärer Optionen, schlechten Vermarktungs- und Vertriebspraktiken sowie den Produkten innewohnenden Interessenkonflikten verbunden. Dies wird durch keinen entsprechenden Nutzen ausgeglichen. Zusammengenommen stellen diese Merkmale eine wichtige Ursache für nachteilige Auswirkungen auf aktuelle und potenzielle Kleinanleger dar.

(87) Ein Hauptgrund dafür, dass der Finanzsektor in höchstem Maße reguliert ist, besteht darin, dass er übergeordneten Interessen und Zielen dient. In diesem Zusammenhang wird dem Schutz der Anleger besondere Beachtung gewidmet. Die Vermarktung, der Vertrieb und der Verkauf eines Wertpapierprodukts setzt voraus, dass ein Produkt zumindest potenziell in der Lage ist, diesen übergeordneten Interessen und Zielen zu dienen, und die Notwendigkeit, ein Mindestmaß an Anlegerschutz zu gewährleisten, durch das Produkt nicht in unverhältnismäßiger Weise gefährdet wird.

(88) Die ESMa hat auf diesem Gebiet die Grenzen der Wirksamkeit ihrer nicht verbindlichen Instrumente erreicht. In diesem Zusammenhang erkennt die ESMa insbesondere im Hinblick auf die Produktüberwachungsanforderungen an, dass Grundsätze für die Produktüberwachungsanforderungen bereits einen festen Bestandteil der Finanzdienstleistungs-Aufsichtskultur in der Union bilden. Im November 2013 haben die Europäischen Aufsichtsbehörden (European Supervisory Authorities, "ESA") eine gemeinsame Stellungnahme zu "Produktüberwachungs- und Produktgenehmigungsverfahren von Konzepteuren" veröffentlicht, in der wesentliche Grundsätze festgesetzt werden, die für Überwachungs- und Genehmigungsverfahren von Finanzinstrumenten anwendbar sind ⁷². Im Februar 2014 hat die ESMa eine Stellungnahme zu "MiFID-Praktiken für Wertpapierfirmen, die komplexe Produkte verkaufen" ⁷³ und, im März 2014, eine Stellungnahme zu "Strukturierten Kleinanlegerprodukten - Gute Praktiken für Regelungen von Produktüberwachungsanforderungen" ⁷⁴ veröffentlicht. Des Weiteren sind im Vereinigten Königreich seit März 2007 Leitlinien in Kraft, in denen Grundsätze für Produktüberwachungsanforderungen festgelegt sind ⁷⁵.

(89) Die nachteiligen Auswirkungen in Bezug auf die Vermarktung, den Vertrieb und den Verkauf binärer Optionen an Kleinanleger haben sich in den letzten Jahren trotz der Aufsichtsgrundsätze und der im vorliegenden Beschluss beschriebenen regulatorischen Anforderungen fortgesetzt.

(90) Die ESMa ist daher der Ansicht, dass die Interventionsmaßnahmen zum Verbot der Vermarktung, des Vertriebs und des Verkaufs von binären Optionen aller Arten (unabhängig davon, ob sie an einem Handelsplatz gehandelt werden oder nicht) an Kleinanleger angemessen ist, um die Risiken hinsichtlich des Anlegerschutzes abzuwenden. Es ist darauf hinzuweisen, dass Kleinanleger ähnliche Produkte auf dem Glücksspielsektor erwerben können, wenn diese Produkte im Einklang mit den maßgeblichen Rechtsvorschriften zugelassen sind.

(91) Es wurden auch weniger restriktive Maßnahmen geprüft, wie etwa die Verpflichtung, diese Produkte mit Beratung zu verkaufen und zu vertreiben. Aufgrund ihrer Merkmale eignen sich diese Produkte jedoch nicht für Kleinanleger. Daher würde eine solche Maßnahme eine Bewertung von Fall zu Fall vorschreiben, was für Anbieter und nationale zuständige Behörden mit Aufwand verbunden wäre und deren Ergebnis aufgrund der Merkmale dieser Produkte sich von den im vorliegenden Beschluss vorgeschlagenen Maßnahmen nicht wesentlich unterscheiden dürfte. Als weitere Maßnahme wurde geprüft, eine Mindestlaufzeit für die binären Optionen festzulegen. Durch eine solche Maßnahme werden die wichtigsten Bedenken bezüglich dieses Produkts aber nicht zerstreut. Vor allem die Preisgestaltungsstruktur des Produkts bedeutet, dass Anleger im Durchschnitt negative erwartete Erträge erzielen, ohne irgendwelche eindeutigen ausgleichenden Vorteile zu erhalten (beispielsweise die von traditionellen Optionen erfüllte Absicherungsfunktion).

(92) Die ESMa hat auch die Vorteile strengerer Maßnahmen geprüft, vor allem die Ausdehnung des Verbots auf die Vermarktung, den Vertrieb und den Verkauf von binären Optionen auch auf Nicht-Kleinanleger. In dieser Phase liegen keine Belege dafür vor, dass Nicht-Kleinanleger die Zielgruppe von Wertpapierfirmen sind, die mit diesen Produkten handeln. Aus diesem Grund bleiben binäre Optionen für Kunden, die als professionelle Kunden und geeignete Gegenparteien eingestuft sind, die die technischen Merkmale von Finanzprodukten in jedem Fall besser beurteilen können, weiterhin verfügbar. Zu dieser Kundengruppe gehören auch diejenigen Kleinanleger, die über ausreichende Kenntnisse und Erfahrungen verfügen, um auf Wunsch eine Einstufung als professionelle Kunden beantragen zu können.

(93) Die ESMa ist sich der Tatsache bewusst, dass Anbietern durch die Verlagerung ihrer Geschäftstätigkeit und die Ausrichtung ihrer Kunden auf andere Finanzinstrumente und Produkte potenziell finanzielle Folgen und Kosten entstehen.

(94) Die ESMa ist jedoch der Auffassung, dass die folgenden Vorteile, die sich aus der Abwendung der festgestellten Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes ergeben, die potenziellen negativen Auswirkungen der Maßnahmen aufwiegen:

1. Reduzierung des Risikos missbräuchlicher Verkaufspraktiken und der damit verbundenen finanziellen Folgen, was für Kleinanleger und für die Finanzmärkte als Ganzes einen wichtigen Nutzen darstellt;
2. Reduzierung der Risiken im Zusammenhang mit einer Regulierungs- oder Aufsichtsarbitrage für verschiedene Firmen und Länder; und
3. Wiederherstellung des Vertrauens von Kleinanlegern in Finanzmärkte.

(95) Die Maßnahme der ESMa gilt ab einem Monat nach Veröffentlichung des vorliegenden Beschlusses im Amtsblatt der Europäischen Union (ABl. EU). Daraus folgt eine Mitteilungsfrist von einem Monat nach der offiziellen Veröffentlichung, die darauf abzielt, das Interesse von Kleinanlegern an einer unverzüglichen Reduzierung der nachteiligen Auswirkung, welche sich aus dem aktuellen Handel mit binären Optionen ergibt, und der Notwendigkeit, den maßgeblichen Marktteilnehmern ausreichend Zeit zu gewähren, ihre Geschäftsmodelle in geordneter Weise zu organisieren und zu ändern, in Einklang zu bringen.

6. Die Massnahmen schaffen kein Risiko einer Aufsichtsarbitrage (Artikel 40 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung (EU) Nr. 600/2014)

(96) Angesichts der Beschaffenheit der festgestellten Risiken und der Zahl und Gattung der betroffenen Anleger sowie der von einigen Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Maßnahmen wird durch die Maßnahme der ESMa eine einheitliche Mindestregulierung in der gesamten Union sichergestellt. Die ESMa hat außerdem das Risiko geprüft, dass Anbieter, die derzeit binäre Optionen anbieten, versuchen könnten, Produkte mit ähnlichen Merkmalen anzubieten. Die ESMa und die nationalen zuständigen Behörden werden außerdem sorgfältig überwachen, ob solche neuen Vertriebstrends zu ähnlichen nachteiligen Folgen für Kleinanleger führen und ob die Anbieter binärer Optionen Anstrengungen unternehmen werden, um diese Interventionsmaßnahmen zu umgehen, und werden dann bei Bedarf handeln.

(97) Zudem gelten die vorübergehenden Interventionsmaßnahmen der ESMa für alle Anbieter von binären Optionen und für alle anderen Personen, die bewusst und vorsätzlich zu einer Verletzung der Maßnahmen beitragen, die unter den Anwendungsbereich der Verordnung (EU) Nr. 600/2014 fallen. Der Anwendungsbereich der Wertpapierfirmen, die in Bezug auf Fondsverwaltungsgesellschaften unter Artikel 40 dieser Verordnung fallen, muss letztendlich auf Gesetzgebungsebene behandelt werden, um die Rechtssicherheit zu verbessern ⁷⁶, die ESMa hat den Anwendungsbereich auf regulatorische Arbitrage geprüft. Die ESMa hat bestimmt, dass die vorgeschlagenen Maßnahmen angesichts der oben dargelegten negativen Auswirkungen für Anleger über einen ausreichend breiten Anwendungsbereich verfügen und daher in der Lage sind, die erheblichen Bedenken hinsichtlich des Anlegerschutzes, die sich aus der Vermarktung, dem Vertrieb und dem Verkauf binärer Optionen ergeben, abzuwenden.

7. Konsultation und Unterrichtung (Artikel 40 Absatz 3 Buchstabe c und Absatz 4 der Verordnung (EU) Nr. 600/2014)

(98) Da sich die vorgeschlagenen Maßnahmen in einem begrenzten Umfang auf Agrarrohstoffderivate beziehen, hat die ESMa öffentliche Stellen angehört, die für die Aufsicht, Verwaltung und Regulierung physischer Agrarmärkte im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 ⁷⁷ zuständig sind. Die ESMa hat Antworten vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (Deutschland), dem Ministerium für Landwirtschaft (Lettland) und dem Ministerium für Landwirtschaft und Forsten (Finnland) erhalten. Diese Befragten haben gegenüber der Anwendung der vorgeschlagenen Maßnahmen keine Einwände erhoben.

(99) Die ESMa hat den vorliegenden vorgeschlagenen Beschluss den nationalen zuständigen Behörden mitgeteilt

- hat folgenden Beschluss erlassen:

Artikel 1 Vorübergehendes Verbot von binären Optionen für Kleinanleger

(1) Die Vermarktung, der Vertrieb und der Verkauf von binären Optionen an Kleinanleger ist verboten.

(2) Eine binäre Option im Sinne von Absatz 1 ist ein Derivat, das die folgenden Bedingungen erfüllt, unabhängig davon, ob es an einem Handelsplatz gehandelt wird oder nicht:

1. Es muss in bar ausgeglichen werden oder es kann auch abgesehen von einem Ausfall oder einem anderen Kündigungsereignis nach Wahl einer der Parteien in bar ausgeglichen werden.
2. Es sieht die Zahlung nur bei seiner Glattstellung bzw. bei seinem Ablauf vor,
3. Seine Zahlung ist begrenzt auf:
   1. Einen vorher festgelegten Betrag oder Null, wenn der Basiswert des Derivats eine oder mehrere vorher festgelegte Bedingungen erfüllt, und
   2. Einen vorher festgelegten Betrag oder Null, wenn der Basiswert des Derivats eine oder mehrere vorher festgelegte Bedingungen nicht erfüllt.

Artikel 2 Verbot der Teilnahme an Umgehungstätigkeiten

Es ist untersagt, wissentlich und vorsätzlich an Tätigkeiten teilzunehmen, deren Ziel bzw. Wirkung darin besteht, die Anforderungen in Artikel 1 zu umgehen, unter anderem auch durch Handeln anstelle des Anbieters binärer Optionen.

Artikel 3 Inkrafttreten und Geltungsbereich

( 1) Dieser Beschluss tritt am Tag nach seiner Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

( 2) Dieser Beschluss gilt ab 2. Juli 2018 für einen Zeitraum von drei Monaten.

Geschehen zu Paris am 22. Mai 2018.

ENDE