Gesetzentwurf der Bundesregierung
Entwurf eines Gesetzes zur Vereinheitlichung von Vorschriften über bestimmte elektronische Informations- und Kommunikationsdienste
(Elektronischer-Geschäftsverkehr-Vereinheitlichungsgesetz - ElGVG)

A. Problem und Ziel

B. Lösung

C. Alternativen

D. Finanzielle Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte

E.Sonstige Kosten

Gesetzentwurf der Bundesregierung
Entwurf eines Gesetzes zur Vereinheitlichung von Vorschriften über bestimmte elektronische Informations- und Kommunikationsdienste (Elektronischer-Geschäftsverkehr-Vereinheitlichungsgesetz - ElGVG)

Bundesrepublik Deutschland Berlin, den 11. August 2006
Die Bundeskanzlerin

An den
Präsidenten des Bundesrates
Herrn Ministerpräsidenten

Peter Harry Carstensen

Sehr geehrter Herr Präsident,

hiermit übersende ich gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes den von der Bundesregierung beschlossenen


mit Begründung und Vorblatt.
Federführend ist das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie.


Mit freundlichen Grüßen
Dr. Angela Merkel

Entwurf eines Gesetzes zur Vereinheitlichung von Vorschriften über bestimmte elektronische Informations-und Kommunikationsdienste (Elektronischer-Geschäftsverkehr-Vereinheitlichungsgesetz-ElGVG)*

Vom 2006

Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:

Artikel 1
Telemediengesetz (TMG)

Abschnitt 1
Allgemeine Bestimmungen

§ 1 Anwendungsbereich

§ 2 Begriffsbestimmungen Im Sinne dieses Gesetzes

§ 3 Herkunftslandprinzip

Abschnitt 2
Zulassungsfreiheit und Informationspflichten

§ 4 Zulassungsfreiheit

§ 5 Allgemeine Informationspflichten

§ 6 Besondere Informationspflichten bei kommerziellen Kommunikationen

Abschnitt 3
Verantwortlichkeit

§ 7 Allgemeine Grundsätze

§ 8 Durchleitung von Informationen

§ 9 Zwischenspeicherung zur beschleunigten Übermittlung von Informationen

§ 10 Speicherung von Informationen

Abschnitt 4
Datenschutz

§ 11 Anbieter-Nutzer-Verhältnis

§ 12 Grundsätze

§ 13 Pflichten des Diensteanbieters

§ 14 Bestandsdaten

§ 15 Nutzungsdaten

Abschnitt 5
Bußgeldvorschriften

§ 16 Bußgeldvorschriften

Artikel 2
Änderung des Jugendschutzgesetzes

Artikel 3
Änderung des Zugangskontrolldiensteschutzgesetzes

Artikel 4
Änderung des Signaturgesetzes

Artikel 5
Inkrafttreten, Außerkrafttreten

Begründung

A. Allgemeiner Teil

I. Ausgangslage

Im Jahre 1997 wurden auf Bundesebene mit dem Informations- und Kommunikationsdienstegesetz (IuKDG) und auf Länderebene mit dem Mediendienste-Staatsvertrag (MDStV) neue rechtliche Rahmenbedingungen für die neuen Dienste in der Informationsgesellschaft geschaffen. Dies war ein erster Schritt bei der Modernisierung der traditionellen Medienordnung, die zwischen der den Ländern zustehenden Regelung der inhaltlichen Angebote, die bei den elektronisch verbreiteten Inhalten bis 1997 ausschließlich über den Rundfunk-Staatsvertrag (RStV) erfolgte, und der dem Bund zustehenden Regelung der Übertragungswege (Telekommunikation) unterschied. Es bestand Einvernehmen, dass die neuen Dienste der Informationsgesellschaft in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung nicht durch traditionell auf den Rundfunk zugeschnittene Vorgaben beeinträchtigt werden sollten.

Das Teledienstegesetz (TDG), das Teledienstedatenschutzgesetz (TDDSG) und der MDStV gewährleisteten dies, indem sie Grundsätze der Zugangsfreiheit, der Anbieterkennzeichnung, der Verantwortlichkeit sowie die von den Anbietern von Tele- und Mediendiensten zu beachtenden besonderen Anforderungen an den Schutz der personenbezogenen Daten regelten.

Mit der europäischen E-Commerce-Richtlinie (Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 08. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt ("Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr") traten neue Regeln in Kraft, die in Deutschland mit dem Elektronischer-Geschäftsverkehr-Gesetz (EGG) im TDG und im MDStV ebenfalls umgesetzt wurden. Zugleich erfolgte eine Novellierung des TDDSG vor dem Hintergrund der Erfahrungen und Entwicklungen seit Inkrafttreten des IuKDG. Zwischen Bund und Ländern bestand Einvernehmen, im Zuge dieser Regelungsvorhaben an den 1997 festgelegten Geltungsbereichen des TDG und des MDStV festzuhalten.

Ein erster Schritt zur Vereinheitlichung der Anforderungen im Bereich der elektronischen Medien, war die Neugestaltung des Jugendschutzes, die im April 2003 in Kraft getreten ist.

Damit erfolgte eine einheitliche Regelung der Anforderungen im Bereich der elektronischen Medien (Rundfunk, Tele- und Mediendienste) über den Jugendmedienschutz-Staatsvertrag der Länder. Tele- und Mediendienste wurden dabei erstmals unter dem Begriff "Telemedien" zusammengefasst.

Ende 2004 haben sich Bund und Länder auf weitere Schritte zur Fortentwicklung der Medienordnung verständigt. Danach sollen die Vorschriften der künftigen Medienordnung unabhängig vom Verbreitungsweg sein, entwicklungsoffen ausgestaltet und vereinfacht werden.

Die Regelungen zu Telediensten und Mediendiensten sollen unter dem Begriff "Telemedien" bereichsspezifisch weiter vereinheitlicht werden. Die Zuständigkeiten orientieren sich auch künftig an inhaltlichen Zielen der Regelung, nicht an der Verbreitungstechnik oder -art.

Hinsichtlich der Regelungsdichte, aber auch der staatlichen Kontrolle, wird an der Unterscheidung von Telemedien und Rundfunk festgehalten. Grundlage und Rechtfertigung der Unterscheidung ist die unterschiedliche Funktion für die Meinungsbildung.

Infolge dieser Verständigung sind die wirtschaftsbezogenen Bestimmungen für Telemedien (Herkunftslandprinzip, Zulassungsfreiheit, Informationspflichten, Verantwortlichkeit, Datenschutz) in einem Telemediengesetz zu regeln.

Mit diesem Gesetz soll diese Verständigung nunmehr bundesgesetzlich umgesetzt werden.

Zugleich werden die Länder die erforderlichen staatsvertraglichen Änderungen (9. Rundfunkänderungsstaatsvertrag) vornehmen.

II. Ziel und wesentlicher Inhalt

III. Recht der Europäischen Union

Das Informationsverfahren nach der Richtlinie 98/48/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 zur Änderung der Richtlinie 98/34/EG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (erweiterte Transparenzrichtlinie) wurde durchgeführt.

Im Rahmen des Notifizierungsverfahrens - der Entwurf des TMG und der Entwurf des 9. Rundfunkänderungsstaatsvertrages der Länder wurden wegen des engen Sachzusammenhangs gleichzeitig notifiziert - hat die Europäische Kommission eine ausführliche Stellungnahme abgegeben. Bund und Länder haben daraufhin die Vorhaben mit der Kommission erörtert. Es besteht hiernach Einvernehmen, dass die europarechtlichen Anliegen im vorliegenden Gesetzentwurf hinreichend berücksichtigt sind.

IV. Länder

Die Länder werden den MDStV aufheben und die im MDStV geregelten inhaltlichen Anforderungen in den zukünftigen Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien aufnehmen.

Das Inkrafttreten des Neunten Rundfunkänderungsstaatsvertrages und des TMG sind aufeinander abgestimmt.

V. Gesetzgebungskompetenz

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich aus Artikel 74 Abs. 1 Nr. 11 des Grundgesetzes - Recht der Wirtschaft -. Das Telemediengesetz setzt überwiegend die Vorgaben der europäischen E-Commerce-Richtlinie um. Diese Anforderungen richten sich vor allem an Dienste, die im Zusammenhang mit einer Wirtschaftstätigkeit angeboten werden. Das Telemediengesetz fasst die bisherigen bundesgesetzlichen Bestimmungen des Teledienstegesetzes und des Teledienste-Datenschutzgesetzes zusammen. Nachdem die Länder die wirtschaftsbezogenen Anforderungen an Mediendienste künftig nicht mehr durch Staatsvertrag regeln werden, ist eine bundesgesetzliche Regelung, die auch diesen Bereich umfasst zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im Sinne des Artikel 72 Abs. 2 des Grundgesetzes erforderlich. Andernfalls würden die europäischen Vorgaben nicht umgesetzt. Zudem muss im Interesse des Bundes und der Länder die Teilhabe an einer sich stetig weiterentwickelnden Informationsgesellschaft, der eine wesentliche wirtschaftslenkende Bedeutung zukommt, gewahrt bleiben. Die neuen, grenzüberschreitend wirkenden Vorschriften haben besondere Bedeutung für den Wirtschaftsstandort Deutschland. Ihr Erlass liegt daher im gesamtstaatlichen Interesse.

VI. Finanzielle Auswirkungen

Die neuen gesetzlichen Bestimmungen bauen auf den bestehenden Regeln im Bereich der Tele- und Mediendienste auf. Finanzielle Mehrbelastungen der Wirtschaft und der öffentlichen Haushalte sowie nachteilige Auswirkungen auf das Preisniveau, insbesondere das Verbraucherpreisniveau, sind nicht zu erwarten.

B. Zu den einzelnen Vorschriften

I. Zu Artikel 1: Telemediengesetz (TMG)

1. Zu § 1 Geltungsbereich

2. Zu § 2 Begriffsbestimmungen

§ 2 TMG enthält die bisher in § 3 TDG geregelten Begriffsbestimmungen zum Diensteanbieter, zum niedergelassenen Diensteanbieter, zum Nutzer, zu den Verteildiensten und zu den kommerziellen Kommunikationen. Diese Regelungen werden weitgehend unverändert bis auf notwendige redaktionelle Anpassungen übernommen.

3. Zu § 3 Herkunftslandprinzip

4. Zu § 4 Zugangsfreiheit

5. Zu § 5 Allgemeine Informationspflichten

§ 5 TMG enthält die allgemeinen Informationspflichten der Diensteanbieter, die derzeit in § 6 TDG geregelt sind. Diese werden unverändert übernommen. Allerdings enthält § 5 TMG die Ergänzung, dass es sich bei den geschäftsmäßigen Telemedien um solche handeln muss, die in der Regel gegen Entgelt angeboten werden. Diese Vorgehensweise entspricht den Vorgaben der E-Commerce-Richtlinie. Die Richtlinie gilt für Dienste der Informationsgesellschaft, also nach europäischem Recht für solche Dienste, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden. Das Merkmal der Entgeltlichkeit setzt eine wirtschaftliche Gegenleistung voraus. Damit unterliegen Telemedien, die ohne den Hintergrund einer Wirtschaftstätigkeit bereitgehalten werden (z.B. Homepages, die rein privaten Zwecken dienen und die nicht Dienste bereitstellen, die sonst nur gegen Entgelt verfügbar sind, oder entsprechende Informationsangebote von Idealvereinen), künftig nicht mehr den Informationspflichten des Telemediengesetzes.

Der neue Absatz 2 stellt wie der bisherige § 6 Satz 2 TDG klar, dass Informationspflichten aus anderen Rechtsvorschriften unberührt bleiben. Darunter fallen beispielsweise handelsrechtliche oder bürgerlichrechtliche Informationspflichten ebenso wie die auch zukünftig noch staatsvertraglich auf Länderseite zu regelnden Informationspflichten für die nicht wirtschaftsbezogenen Telemedien. Auf die bisherige beispielhafte Benennung der jeweiligen Gesetze wird jedoch verzichtet.

6. Zu § 6 Besondere Informationspflichten bei kommerziellen Kommunikationen

Vorrangiges Regelungsziel ist die Gewährleistung eines hohen Maßes an Transparenz und Entscheidungsfreiheit für den Empfänger.

Das TMG greift damit die Ziele eines Gesetzesvorhabens wieder auf, das bereits in der 15. Legislaturperiode im Bundestag beraten, jedoch nicht zum Abschluss gebracht werden konnte. Die Neuregelung umfasst diejenigen Anbieter, die ihren Mailversand durch gezielte Täuschungshandlungen besonders undurchsichtig gestalten. Der Empfänger wird so gehindert sich durch geeignete technische oder organisatorische Maßnahmen (z.B. Einrichtung eines Spam-Filters) vor unerwünschter Werbung zu schützen.

Bereits nach derzeitiger Rechtslage ist die Versendung von Spam-Mails unzulässig. Das unaufgeforderte Versenden von elektronischen Werbe-Nachrichten stellt einen Verstoß gegen das Wettbewerbsrecht dar, vgl. § 7 UWG. Auch die Werbung mit Nachrichten, bei denen die Identität des Absenders verschleiert oder verheimlicht wird, ist unzulässig.

Wettbewerber und anerkannte Klageverbände können gerichtlich Unterlassung und Schadenersatz verlangen. Zudem besteht ein Gewinnabschöpfungsanspruch. Darüber hinaus verzichtet das UWG jedoch auf staatliche Sanktionen.

Darüber hinaus sind Spam-Mails mit bestimmten besonders schwerwiegenden Rechtsverletzungen bereits strafrechtlich erfasst, z.B. bei Verbreitung von Kinderpornographie, bei Datenveränderung und Computersabotage durch Einschleusen schädlicher Software wie Computerviren oder sog. "Würmer" (vgl. dazu die §§ 184b, 202a, 303a, 303b, 317 StGB), bei Betrugshandlungen wie dem sog. "Phishing" oder der heimlichen Installation eines Dialers auf dem Empfängerrechner (vgl. §§ 263, 263a und 269 StGB). Verursacht die massenhafte Versendung den Zusammenbruch von Vermittlungsrechnern oder Empfängerpostfächern, so kommt ebenfalls der Straftatbestand der Datenveränderung (vgl. §§ 303a f. StGB) oder auch der Störung öffentlicher Telekommunikationsanlagen (vgl. § 317 StGB) in Betracht.

Die Norm des § 6 Abs. 2 TMG lässt die bereits bestehenden Reglungen gegen unerwünschte Werbung unberührt. Der Schutz der Empfänger von kommerziellen Kommunikationen - insbesondere der Verbraucher - wird hier durch höhere Transparenzanforderungen an die Versender von kommerziellen Kommunikationen mittels elektronischer Post gestärkt. Der Empfänger einer elektronischen Werbenachricht soll besonders davor geschützt werden, dass bereits in der Kopf- und Betreffzeile einer E-Mail (sog. Header-Informationen) irreführende Angaben enthalten sind, die seine Entscheidungsfreiheit beeinträchtigen.

Die grundsätzliche Erkennbarkeit des Absenders an der Kopfzeile einer elektronischen Nachricht ist für den Empfänger bei der Frage, ob und wie er mit einer E-Mail-Nachricht umgehen will, von entscheidender Bedeutung. Wird die Herkunft der Nachricht verheimlicht oder verschleiert, so kann er die mit ihr möglicherweise verbundenen Risiken nicht einschätzen und sein Verhalten auch nicht entsprechend ausrichten. Auch für den Einsatz von Spamschutz-Programmen, die den Posteingang nach Nachrichten eines durch den Nutzer festgelegten Personenkreises durchsuchen, sind die Angaben zur Identität des Versenders von großer Bedeutung. Die Gewährleistung transparenter Absenderinformationen stellt somit eine wichtige Grundvoraussetzung für den wirksamen Selbstschutz durch Empfänger und Provider dar.

Die Neuregelung verbietet die Verschleierung der Absenderinformationen. Eine Verschleierung der Absenderinformationen ist zum Beispiel gegeben, wenn die Absenderangaben suggerieren, die Nachricht stamme von einer offiziellen Stelle (z.B. "Staatsanwaltschaft München"), von einem Geschäftspartner oder aus dem Freundeskreis des Empfängers, der Spammer zu seiner Tarnung falsche oder nicht existente IP-Adressen in die Absenderinformationen seiner Mail einträgt oder in den Absenderinformationen die Adresse des Absenders durch die Adresse des Empfängers oder einer sonstigen Person ersetzt wird.

Von dem Verbot der Absenderverheimlichung sind diejenigen Nachrichten erfasst, die überhaupt keine Angaben zur Identität des Versenders enthalten. Ein Fall der Verheimlichung liegt zum Beispiel vor, wenn Versender die Absenderzeile im Header nicht ausgefüllt den Header vollständig entfernt oder die Nachricht durch Versendung über einen sog. Remailer (Onlinedienst zur Entpersonalisierung von E-Mails) anonymisiert hat.

Schließlich verbietet § 6 Abs. 2 auch die Verschleierung oder Verheimlichung des kommerziellen Charakters einer Nachricht. Wenn in der Betreffzeile bewusst irreführende Aussagen (z.B. "letzte Mahnung", "Achtung, besonders dringend!", "Ihr Strafverfahren Aktenzeichen XY") gemacht werden, um über den kommerziellen Charakter der Nachricht zu täuschen, ergeben sich die gleichen Probleme wie bei der Verheimlichung oder Verschleierung des Absenders: Die Entscheidungsfreiheit des Empfängers soll beeinflusst werden um möglichst hohe Öffnungsraten zu erzielen.

Die Vorschrift zielt nicht auf Bagatellfälle, in denen beispielsweise kleine Unternehmen versehentlich irreführende Angaben machen, weil sie sich vorher über die Anforderungen bei den Informationspflichten bei kommerziellen Kommunikationen nicht hinreichend in Kenntnis gesetzt haben. Sanktioniert werden sollen vor allem diejenigen Wettbewerber, denen es auf die Täuschung des Empfängers ankommt. Daher konkretisiert § 6 Abs. 2 Satz 2 das Verschleiern und Verheimlichen durch das Erfordernis der Absicht.

7. Zum Dritten Abschnitt - Verantwortlichkeit - §§ 7 - 10

8. Zum Vierten Abschnitt - Datenschutz - §§ 11 - 15

Die §§ 11 - 15 TMG enthalten die Datenschutz-Bestimmungen des TDDSG und des MDStV, die bis auf folgende Maßgaben - abgesehen von erforderlichen redaktionellen Anpassungen - unverändert übernommen werden:

9. Zum 5. Abschnitt Bußgeldvorschriften § 16 TMG

§ 16 TMG enthält die bisherigen Bußgeldtatbestände, die bis auf redaktionelle Anpassungen unverändert übernommen wurden. In § 16 Abs. 1 wird eine neue Bußgeldvorschrift im Hinblick auf das in § 6 Abs. 3 enthaltene Verbot eingeführt.

Zu Artikel 2 - 5 : Änderung des Jugendschutzgesetzes, des

Zugangskontrolldiensteschutzgesetzes, des Signaturgesetzes und Inkrafttreten Artikel 2 Nr. 1 enthält die sich aus dem Begriff der Telemedien ergebende Folgeänderung beim JuSchG. Art. 2 Nr. 2 dient der Bereinigung eines Redaktionsversehens. Artikel 3 nimmt die entsprechend im ZKDSG notwendige Folgeänderung vor. Diese Regelwerke verweisen auf die Begriffe von Telediensten und Mediendiensten nach dem TDG und den MDStV und sind daher anzupassen. Artikel 4 Nr. 1 nimmt die aus der Umbenennung der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post notwendigen Änderungen im SigG vor. Nr. 2 und 3 dienen der Bereinigung von Verweisungsfehlern im SigG.

Artikel 5 regelt das Inkrafttreten des ElGVG und das Außerkrafttreten von TDG und TDDSG. Das Inkrafttreten dieses Gesetzes sowie das Außerkrafttreten der derzeit geltenden Bestimmungen soll zeitgleich mit dem Inkrafttreten des Neunten Rundfunkänderungsstaatsvertrages der Länder erfolgen. Hierzu ist zunächst die Ratifikation des Staatsvertrages durch die einzelnen Bundesländer abzuwarten.