Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des EU-Systems für den Handel mit Treibhausgas-Emissionszertifikaten KOM (2008) 16 endg.; Ratsdok. 5862/08

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 31. Januar 2008 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 28. Januar 2008 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 28. Januar 2008 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.


Hinweis: vgl.
Drucksache 1065/01 = AE-Nr. 013937 und AE-Nr. 061732

Begründung

1. Einleitung

Das europäische Emissionshandelssystem (EU-EHS) trat am 1. Januar 2005 in Kraft. Da mit seiner Hilfe auf wirtschaftlich effiziente Weise Emissionsreduzierungen in absoluten Zahlen erzielt werden können, bildet es die Speerspitze und "eines der wichtigsten Instrumente"1 der EU- Klimapolitik.

In der ersten Phase des EU-EHS (2005 bis 2007) ist es gelungen, den freien EU-weiten Handel mit Emissionszertifikaten einzuführen und die erforderliche Infrastruktur für die Überwachung, Berichterstattung und Prüfung (einschließlich Register) zu schaffen, und bislang wurden zwei Erfüllungszeiträume erfolgreich abgeschlossen. Das System ist zum weltgrößten einheitlichen Kohlenstoffmarkt geworden, auf den volumenmäßig 67 % und wertmäßig 81 % des globalen Kohlenstoffmarktes entfallen2. Zudem hat es als Triebfeder des globalen Marktes für Emissionsgutschriften gewirkt und Investitionen in Emissionsminderungsprojekte (JI- und CDM-Projekte) ausgelöst, über die derzeit 147 Länder indirekt mit dem EU-EHS verknüpft sind.

Die Umweltwirksamkeit der ersten Phase des EU-EHS hätte größer sein können, wurde aber dadurch eingeschränkt, dass in einigen Mitgliedstaaten und Sektoren übermäßig viele Zertifikate zugeteilt wurden, was größtenteils auf die Zuhilfenahme von Projektionen und das Fehlen von überprüften Emissionsdaten zurückzuführen ist. Sobald solche Daten vorlagen, haben sie rasch zu einer Korrektur der Marktpreise für die Zertifikate geführt - ein überzeugender Beweis dafür, dass der Kohlenstoffmarkt funktioniert.

Die Grundsätze und Mechanismen, die im ersten Handelszeitraum für Probleme sorgten, kamen in der zweiten Phase in den meisten nationalen Zuteilungsplänen (NAP) der Mitgliedstaaten erneut zum Tragen. Dank des Vorliegens von überprüften Emissionsdaten und der gewonnenen Erfahrung konnte die Kommission jedoch viel besser sicherstellen, dass die nationalen Zuteilungspläne tatsächliche Emissionsminderungen bewirken. Die genehmigten NAP-Entscheidungen lassen eine Emissionsverminderung gegenüber den überprüften Emissionen von 2005 um 6,5 % in absoluten Zahlen erkennen, womit sichergestellt ist dass das als System für Deckelung und Handel (Capand-Trade-System) konzipierte EUEHS tatsächliche Emissionsreduktionen erbringen wird. Die im ersten Zeitraum gewonnenen Erfahrungen und die Bewertung der NAP des zweiten Zeitraums gaben jedoch guten Grund zu der Annahme, dass die allgemeine Funktionsweise des EU-EHS in einigen Punkten verbessert werden könnte.

Vor diesem Hintergrund veröffentlichte die Kommission im November 2006 im Einklang mit Artikel 30 der EU-EHS-Richtlinie3 eine Mitteilung "Errichtung eines globalen Kohlenstoffmarkts - Bericht nach Maßgabe von Artikel 30 der Richtlinie 2003/87/EG"4, in der sie die wichtigsten Punkte ermittelte, die im Hinblick auf eine Straffung des EU-EHS überprüft werden sollten.

Im März 2007 bekräftigte der Europäische Rat das Ziel der EU, ihre Emissionen von Treibhausgasen (THG) bis 2020 um 30 % zu reduzieren, sofern sich andere entwickelte Länder zu vergleichbaren Emissionsreduzierungen verpflichten und wirtschaftlich weiter fortgeschrittene Entwicklungsländer einen ihren Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten angemessenen Beitrag leisten. Ferner ging der Rat die feste und unabhängige Verpflichtung ein, die THG-Emissionen bis 2020 - unabhängig von einem etwaigen internationalen Übereinkommen - um mindestens 20 % zu reduzieren. Längerfristig, d. h. bis 2050, sollten die Industrieländer dem Europäischen Rat zufolge ihre Emissionen gegenüber 1990 gemeinsam um 60-80 % verringern5.

Vor diesem Hintergrund und um die Sicherheit und Berechenbarkeit des Emissionshandelssystems zu verbessern, sollten in der Richtlinie automatische, berechenbare Anpassungen bei Abschluss eines künftigen internationalen Übereinkommens vorgesehen werden. Diese Anpassungen sollten den Beitrag des EU-EHS zu einer Emissionsreduzierung von 30 % erhöhen und den Zuteilungsmechanismus, die Anpassung der für die EU als Ganzes geltenden Obergrenze sowie die Verwendung von Gutschriften aus JI- und CDM-Projekten und etwaiger weiterer im Rahmen des Übereinkommens vorgesehener Typen von Gutschriften und/oder Mechanismen betreffen.

In seinen Schlussfolgerungen vom 20. Februar 2007 betonte der Rat die Entschlossenheit der EU, Europa in einen in hohem Maße energieeffizienten Wirtschaftsraum mit niedrigem Treibhausgasausstoß umzuwandeln. Außerdem forderte er die Kommission auf, "Vorschläge vorzulegen die wirksame Anreize für zukunftsweisende Investitionsentscheidungen zugunsten kohlenstoffarmer Technologien bieten"6.

Alle diese Punkte wurden in der Arbeitsgruppe "Emissionshandel" des Europäischen Programms zur Klimaänderung (ECCP) erörtert, die von März bis Juni 2007 vier Mal für acht Tage zusammentrat. Die Ergebnisse dieser Sitzungen lieferten einen wichtigen Beitrag zur Überarbeitung der EU-EHS-Richtlinie7. Mit den vorgeschlagenen Änderungen der Richtlinie sollen drei allgemeine Ziele erreicht werden:

2. Geltungsbereich

Den Geltungsbereich des EU-EHS straffen und ausweiten ...

Eine Konsolidierung der Auslegung des Begriffs "Feuerungsanlage", wie sie im zweiten NAP-Leitliniendokument der Kommission enthalten ist, würde die uneinheitliche Anwendung des Geltungsbereichs der Richtlinie abstellen und weitgehend dem Vorgehen der Kommission bei der Bewertung der NAP in Phase 2 entsprechen. Zusammen mit einer expliziten Definition von "Feuerungsanlage", die alle ortsfesten Feuerungseinheiten umfasst, bei deren Betrieb Treibhausgase freigesetzt werden, würde sie die erforderliche rechtliche und technische Klarheit für eine einheitliche Anwendung der Richtlinie schaffen. Ergänzend sollte eine explizite Liste von Tätigkeiten (ebenfalls in Anhang I der Richtlinie) aufgestellt werden, um sicherzustellen, dass auch Prozessemissionen, die mit der Konsolidierung der oben genannten Auslegung des Begriffs "Feuerungsanlage" möglicherweise nicht klar erfasst wurden mitberücksichtigt werden. Neue Tätigkeiten und Gase, die derzeit nicht unter das EU-EHS fallen (s. weiter unten), sollten ebenfalls in die Liste von Tätigkeiten aufgenommen werden.

Eine Ausweitung des Erfassungsbereichs des EU-EHS durch Einbeziehung neuer Sektoren und Gase würde die Umweltwirksamkeit des Systems verstärken und neue und zusätzliche Möglichkeiten für Emissionsminderungen im Rahmen des Systems schaffen, wodurch das Minderungspotenzial erhöht und die Minderungskosten unter Umständen verringert würden8.

Der Umfang des Minderungspotenzials oder der Minderungskosten stellt nicht unbedingt ein Kriterium für die Einbeziehung eines bestimmten Sektors in das EU-EHS dar, da in das System bereits Sektoren einbezogen sind, die ein möglicherweise nur begrenztes Minderungspotenzial aufweisen jedoch wichtige THG-Emissionsquellen umfassen. Außerdem ist es wichtig der Emission von Treibhausgasen im Lichte der vom Europäischen Rat festgesetzten neuen Emissionsreduktionsziele einen wirtschaftlichen Wert zuzuordnen. Diese Ziele lassen sich nur erreichen, wenn durch die erforderlichen wirtschaftlichen Signale, die sich aus einem eindeutigen unverzerrten und für möglichst viele Industriezweige geltenden Kohlenstoffpreis ergeben zukunftsweisende Investitionsentscheidungen zugunsten kohlenstoffarmer Technologien ausgelöst werden.

Aus diesen Gründen sollten CO₂-Emissionen aus der Herstellung von petrochemischen Erzeugnissen, Ammoniak und Aluminium in das EU-EHS einbezogen werden. Dasselbe gilt für N₂O-Emissionen aus der Herstellung von Salpetersäure, Adipinsäure und Glyoxalsäure sowie für PFC-Emissionen aus dem Aluminiumsektor, die alle mit hinreichender Genauigkeit gemessen und überprüft werden können.

Mit der Einbeziehung dieser Sektoren und Gase würde der Erfassungsbereich des EU-EHS um bis zu schätzungsweise rund 100 Mio. t CO₂ oder 4,6 % der Zertifikate für Phase 2 ausgeweitet. Zusammen mit einer Straffung des Geltungsbereichs des EU-EHS durch eine konsolidierte Auslegung des Begriffs "Feuerungsanlage" würde der Gesamterfassungsbereich des EU-EHS um 140 bis 150 Mio. t CO₂ oder 6,6 bis 7,1 % mehr Zertifikate gegenüber der Phase 2 ausgeweitet.9

Das Emissionshandelssystem sollte nur auf Emissionen ausgeweitet werden, für die eine Überwachung, Berichterstattung und Prüfung mit demselben Maß an Genauigkeit möglich ist, wie es im Rahmen der Überwachungs-, Berichterstattungs- und Prüfvorschriften nach der derzeitigen Richtlinie vorgeschrieben ist. Dies ist beim Schiffsverkehr der Fall, die in diesem Vorschlag nicht mit enthalten ist, jedoch zu einem späteren Zeitpunkt nach einer umfassenden diesbezüglichen Folgenabschätzung einbezogen werden könnte. Auf Emissionen aus der Land- und Forstwirtschaft trifft dies nicht zu, wenngleich die Verbrennung von Biomasse im Rahmen des EU-EHS als emissionsneutral angesehen wird. Das Europäische Parlament und der Rat haben sich dafür ausgesprochen, dass die Einkünfte aus der Versteigerung von Zertifikaten im Rahmen des EU-EHS für die Reduzierung von Emissionen, insbesondere durch Vermeidung des Abholzens von Wäldern, verwendet werden10.

Darüber hinaus wird die Ausweitung des Geltungsbereichs weiter erleichtert, wenn die Kommission die Möglichkeit erhält, in ihrer Genehmigung von Anträgen auf einseitige Einbeziehung weiterer, in Anhang I der Richtlinie nicht aufgeführter Tätigkeiten und Gase andere Mitgliedstaaten zu ermächtigen, ebenfalls solche Tätigkeiten und Gase einzubeziehen.

Kleine und große Emittenten tragen in ungleichem Maße zu den unter das EU-EHS fallenden Gesamtemissionen bei. So entfallen auf die 7 % größten Anlagen 60% der Gesamtemissionen, während die 1 400 kleinsten Anlagen (rund 14 % aller Anlagen) für nur 0,14 % verantwortlich sind. Kleinanlagen könnten daher auf kosteneffizientere Weise zu den Emissionsreduktionen beitragen. Der für Feuerungsanlagen derzeit geltende Schwellenwert von 20 MW Feuerungswärmeleistung wird zwar beibehalten, sollte aber mit einem Emissionsschwellenwert von 10 000 t CO₂/Jahr (jedoch ohne Emissionen aus Biomasse) kombiniert werden, sofern die Feuerungswärmeleistung der Anlagen 25 MW nicht überschreitet. Dies bedeutet, dass Feuerungsanlagen mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW, aber weniger als 25 MW, die in jedem der drei Jahre vor der Antragstellung weniger als 10 000 t Kohlendioxid emittiert haben, aus dem EU-EHS ausgeschlossen werden können sofern

Der Schwellenwert von 10 000 t Kohlendioxid bietet relativ gesehen die größten Vorteile in Bezug auf eine Verringerung der Verwaltungskosten je (potenziell) aus dem System ausgeschlossene Tonne. Auf diese Weise würden im Rahmen des EU-EHS Verwaltungskosten von 4,2 EUR je ausgeschlossene Tonne eingespart, wobei die Verwaltungskosten für gleichwertige Verwaltungsmaßnahmen nicht bekannt sind. Rund 4 200 Anlagen, die für etwa 0,7 % der gesamten Emissionen im Rahmen des EHS verantwortlich sind, könnten ausgeschlossen werden.

Eine Änderung der Aggregationsregel entsprechend dem zweiten Leitliniendokument der Kommission dahingehend, dass Anlagen mit einer Feuerungswärmeleistung von weniger als 3 MW aus dem Anwendungsbereich der Aggregationsklausel ausgeschlossen werden, kann zum Ausschluss von schätzungsweise 800 weiteren derzeit unter das System fallenden Kleinstanlagen führen.

Angesichts des langfristigen Potenzials für Emissionsreduktionen durch CO₂-Abscheidung und -speicherung und in Abwartung des Inkrafttretens der Richtlinie 2008/xx/EG über die Speicherung von CO₂ in geologischen Formationen sollten Anlagen, die Treibhausgas-Emissionen abscheiden befördern und speichern, in das Gemeinschaftssystem einbezogen werden. Während Artikel 24 bis zum Inkrafttreten der genannten Richtlinie den geeigneten Rechtsrahmen für die einseitige Einbeziehung solcher Anlagen bildet, sollten Tätigkeiten, die die Abscheidung, Beförderung und geologische Speicherung von Treibhausgas-Emissionen betreffen in Anhang I der Richtlinie explizit aufgeführt werden, um Klarheit zu schaffen.

Um die nötigen Anreize für die geologische Speicherung von Emissionen zu schaffen, brauchen keine Zertifikate für gespeicherte Emissionen zurückgegeben zu werden. Allerdings sollte keine kostenfreie Zuteilung für die Abscheidung, Beförderung und geologische Speicherung von Treibhausgas-Emissionen erfolgen.

Obwohl die Treibhausgas-Emissionen aus dem Straßen- und Schiffsverkehr weiter zunehmen, ist eine eingehendere Analyse einschließlich einer Kosten-Nutzen-Analyse erforderlich, damit die Kommission entscheiden kann, ob der Emissionshandel der beste Weg ist, um hier etwas zu erreichen. Emissionen aus dem Straßen- und Schiffsverkehr sind in diesem Vorschlag daher nicht mitberücksichtigt.

3. Überwachung, Berichterstattung, Prüfung

Die bisherigen Erfahrungen bei der Überwachung und Berichterstattung haben gezeigt, dass die Praktiken der Mitgliedstaaten teilweise voneinander abweichen. Um die Gesamtleistung des Überwachungs- und Berichterstattungssystems in der EU zu verbessern, sollte eine im Ausschussverfahren erlassene Verordnung die derzeitigen Leitlinien ersetzen.

Die derzeitige Richtlinie und ihre Anhänge regeln lediglich einige grundlegende Erfordernisse und Aspekte des Prüfverfahrens. Infolgedessen weichen die Prüfpraktiken in den Mitgliedstaaten voneinander ab und gewährleisten nicht unbedingt die für die allgemeine Glaubwürdigkeit der Prüfung erforderlichen gleichen Ausgangsbedingungen. Eine im Ausschussverfahren erlassene Verordnung sollte gemeinsame Anforderungen an die Prüfung vorsehen um eine gewisse Qualität des Prüfverfahrens zu gewährleisten, während durch Änderungen der Anhänge IV und V der Richtlinie weitere Verbesserungen ermöglicht werden sollten.

Diese Verordnung sollte zudem im Interesse des Binnenmarktes eine gemeinschaftsweite Akkreditierung der Prüfstellen ermöglichen.

Damit sicher ist, dass die bei Nichteinhaltung der Vorschriften geltenden Sanktionen ausreichend hoch bleiben, um das ordnungsgemäße Funktionieren des Marktes zu gewährleisten sollte die bei Emissionsüberschreitung anzuwendende Sanktion an die jährliche Inflationsrate der Eurozone angepasst werden. Damit würde die abschreckende Wirkung der derzeitigen Bestimmung auch ohne häufige Überarbeitung sichergestellt.

Überwachung, Berichterstattung und Prüfung sind für das Funktionieren und die allgemeine Glaubwürdigkeit des EU-EHS innerhalb und außerhalb der EU von grundlegender Bedeutung. Die Umweltwirksamkeit und -integrität des Systems und somit sein allgemeiner Ruf und seine Akzeptanz hängen in hohem Maße von einem soliden, verlässlichen und vertrauenswürdigen Überwachungs-, Berichterstattungs- und Prüfsystem ab, das für jede unter das System fallende Anlage ein hinreichend genaues Emissionsniveau gewährleistet.

Vor diesem Hintergrund hält die Kommission die höheren Verwaltungskosten, die durch eine Verordnung kurzfristig entstehen könnten, für gerechtfertigt, da die Verwaltungskosten längerfristig sehr viel niedriger wären. Darüber hinaus würde die Verordnung für mehr Sicherheit, Transparenz und Verlässlichkeit in Bezug auf die tatsächlichen Emissionsniveaus sorgen und somit das Vertrauen des Marktes in das System stärken. Längerfristig dürften diese Vorteile etwaige kurzfristig entstehende höhere Verwaltungskosten weitgehend aufwiegen und sie werden die Gesamtkosten der Überwachung, Berichterstattung und Prüfung für die Betreiber und die nationalen Behörden verringern, sobald elektronische Tools in stärkerem Maße zum Einsatz kommen.

Die Zertifikate müssen ohne Einschränkung zwischen Personen innerhalb der Gemeinschaft übertragbar sein. Aus diesem Grunde und angesichts der technischen, politischen und administrativen Risiken, die mit dem derzeitigen Registrierungssystem verbunden sind, sowie aufgrund der Ungewissheit über die künftige Entwicklung des UN-Registrierungssystems sollten die ab dem 1. Januar 2013 vergebenen Zertifikate im Gemeinschaftsregister erfasst werden. Dies vereinfacht nicht nur das System, sondern ist auch notwendig, um sicherzustellen dass das EU-EHS mit anderen Emissionshandelssystemen in Drittländern und Verwaltungseinheiten verknüpft werden kann.

4. Weitere Harmonisierung und stärkere Berechenbarkeit

Eine für die EU als Ganze geltende Obergrenze, mit der das Reduktionsziel von 20 % erreicht wird, und eine lineare Herabsetzung sorgen für langfristige Berechenbarkeit ...

Ein auf der Festsetzung nationaler Obergrenzen basierendes System bietet keine ausreichende Gewähr, dass die vom Europäischen Rat im März 2007 bestätigten Emissionsreduktionsziele erreicht werden. Außerdem dürfte ein solches System nicht dazu beitragen, die Kosten der Emissionsreduktionen zu minimieren. Damit diese Ziele verwirklicht werden können, sollte in der Richtlinie daher eine für die EU als Ganze geltende Obergrenze festgesetzt werden.

Darüber hinaus werden so eine langfristige Perspektive und eine größere Berechenbarkeit geboten die für langfristige Investitionen in eine effiziente Emissionsminderung erforderlich sind. Am besten lässt sich dies erreichen durch einen Handelszeitraum von acht Jahren (bis 2020) und eine lineare Herabsetzung der Obergrenze, mit der der Reduktionspfad über 2020 hinaus fortgesetzt und den Investoren somit ein klares Signal gesendet wird.

Die Höhe der für die EU als Ganze geltenden Obergrenze für das EU-EHS muss kosteneffizient und mit der Verpflichtung der EU, die Emissionen bis zum Jahr 2020 um 20 % zu reduzieren vereinbar sein. Die lineare Verringerung, die mit diesem Grundsatz vereinbar ist, beträgt 1,74 % jährlich, womit eine Reduktion um 21 % unter den für 2005 gemeldeten Emissionen erzielt wird. Dieser Reduktionspfad wurde berechnet beginnend bei der Mitte des Zeitraums 2008-12 auf Basis der durchschnittlichen jährlichen Gesamtmenge an Zertifikaten, die von den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Entscheidungen der Kommission über die nationalen Zuteilungspläne der Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2008-2012 vergeben wurden.

Mit der Versteigerung werden Effizienz, Transparenz und Einfachheit des EHS am besten gewährleistet und unerwünschte Verteilungseffekte vermieden. Zudem entspricht die Versteigerung am besten dem Verursacherprinzip und macht frühzeitige Maßnahmen zur Emissionsminderung lohnend. Aus diesen Gründen sollte die Versteigerung das Grundprinzip für die Zuteilung sein. Damit die Reduktionsziele für 2020 erreicht werden, wird die europäische Wirtschaft jedoch größere Anstrengungen unternehmen müssen, als sie ihr für die Zeit bis 2012 abverlangt werden, und ohne vergleichbare Auflagen für die Industrie in Drittländern könnte es zu Verlagerungseffekten kommen, d.h. zur Verlagerung von Treibhausgase emittierenden Tätigkeiten aus der EU in Drittländer und damit zu einer Erhöhung der globalen Emissionen.

Vor diesem Hintergrund sollte die vollständige Versteigerung der Zertifikate ab 2013 für den Stromsektor und für die Abscheidung und Speicherung von CO₂ zur Regel werden, wobei die Fähigkeit dieser Sektoren, die Opportunitätskosten abzuwälzen, berücksichtigt wird. Zur Förderung einer effizienteren Stromerzeugung könnten für die von Stromgeneratoren erzeugte Fernwärme oder die von ihnen an Industrieanlagen gelieferte Wärme jedoch kostenfreie Zertifikate vergeben werden.

Für Anlagen in anderen Sektoren sollte ein allmählicher Übergang gelten, beginnend mit kostenfreien Zuteilungen in Höhe von 80 % ihres Anteils an der Gesamtmenge der zu vergebenden Zertifikate. Dieser Anteil würde jedes Jahr um einen gleichen Prozentsatz gesenkt werden, und 2020 würde es keine kostenfreien Zuteilungen mehr geben.

Sollten sich andere Industrieländer und andere große Emittenten an einem internationalen Übereinkommen, mit dem das Ziel einer Begrenzung der globalen Erderwärmung auf 2°C erreicht werden soll, nicht beteiligen, so könnte es in bestimmten energieintensiven Sektoren und Teilsektoren in der Gemeinschaft, die im internationalen Wettbewerb stehen, zur Verlagerung von CO₂-Emissionen kommen. Dies könnte die Umweltintegrität und den Nutzen von Gemeinschaftsmaßnahmen untergraben. Der europäischen Industrie muss deutlich gemacht werden, dass die Gemeinschaft geeignete Maßnahmen ergreifen wird. Die Kommission wird die Lage bis spätestens Juni 2011 überprüfen, sich mit allen relevanten Sozialpartnern ins Benehmen setzen und unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen Verhandlungen einen Bericht zusammen mit geeigneten Vorschlägen vorlegen. In diesem Zusammenhang wird die Kommission bis 30. Juni 2010 ermitteln, in welchen energieintensiven Sektoren oder Teilsektoren Emissionsverlagerungen stattfinden dürften. Sie wird als Grundlage für ihre Analyse untersuchen, wieweit die Kosten der erforderlichen Zertifikate nicht ohne einen erheblichen Verlust von Marktanteilen an Anlagen außerhalb der EU, die keine vergleichbaren Maßnahmen zur Emissionsminderung unternehmen in die jeweiligen Produkte eingepreist werden können. Energieintensive Sektoren, für die ein erhebliches Risiko einer Verlagerung von CO₂-Emissionen ermittelt wurde könnten bis zu 100 % kostenfreie Zuteilungen erhalten, oder es könnte ein wirksames "CO₂-Ausgleichssystem" eingeführt werden, um eine vergleichbare Grundlage für Anlagen aus der Gemeinschaft, bei denen ein erhebliches Risiko von Verlagerungen besteht, und Anlagen aus Drittländern zu schaffen. Mit einem solchen System könnten Importeuren Vorschriften auferlegt werden, die nicht weniger günstig wären als diejenigen, die für Anlagen in der Gemeinschaft gelten (z.B. indem die Rückgabe von Zertifikaten vorgeschrieben wird). Alle getroffenen Maßnahmen müssten mit den Grundsätzen der UNFCCC - insbesondere mit dem Grundsatz der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und der jeweiligen Fähigkeiten - im Einklang stehen und der besonderen Situation der am wenigsten entwickelten Länder Rechnung tragen. Zudem müssten die Maßnahmen mit den Verpflichtungen der Gemeinschaft, einschließlich derjenigen im Rahmen des WTO-Übereinkommens, im Einklang stehen.

Insgesamt wird davon ausgegangen, dass 2013 mindestens zwei Drittel der Gesamtmenge von Zertifikaten versteigert werden.

In der Richtlinie ist festgelegt, welchen Anteil an der Gesamtmenge von Zertifikaten die Mitgliedstaaten versteigern werden. Nach dem Vorschlag werden 90 % der insgesamt zu versteigernden Zertifikate auf Basis des relativen Anteils an den Emissionen von 2005 im Rahmen des EU-EHS aufgeteilt11. Aus Gründen der Fairness und der Solidarität und zur Berücksichtigung nationaler Gegebenheiten sollten 10 % der insgesamt zu versteigernden Zertifikate zu Lasten derjenigen Mitgliedstaaten mit einem durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen von mehr als 20 % über dem EU-Durchschnitt umverteilt werden. Bei dieser Umverteilung werden Mitgliedstaaten mit niedrigem Pro-Kopf-Einkommen und guten Wachstumschancen mehr erhalten.

Die Versteigerung von Zertifikaten sollte ohne Wettbewerbsverzerrungen auf dem Binnenmarkt und ohne Verzerrungen des Zertifikatsmarktes erfolgen. Mit der Richtlinie wird daher die Rechtsgrundlage für eine Verordnung über die Konzipierung und Durchführung der Versteigerungen geschaffen.

Mit den Versteigerungen werden signifikante Einkünfte erzielt. Gemäß dem in Artikel 174 Absatz 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft niedergelegten Vorsorgeprinzip sollte ein bestimmter Anteil der Einkünfte aus der Versteigerung von Zertifikaten verwendet werden zur Reduzierung der Treibhausgas-Emissionen, zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels, zur Finanzierung von Forschung und Entwicklung im Bereich der Emissionsminderung und Anpassung, zur Entwicklung von erneuerbaren Energieträgern, damit die EU ihre Verpflichtung, bis 2020 20 % der Energie aus erneuerbaren Quellen zu gewinnen, einhalten kann, zur Abscheidung und geologischen Speicherung von Treibhausgasen, zur Finanzierung von Beiträgen zum Dachfonds für Energieeffizienz und erneuerbare Energien, für Maßnahmen zur Vermeidung des Abholzens von Wäldern und zur Erleichterung der Anpassung in Entwicklungsländern sowie zur Regelung sozialer Fragen wie einem etwaigen Anstieg der Strompreise in Haushalten mit niedrigen und mittleren Einkommen.

Im Dezember 2006 legte die Kommission einen Rechtsvorschlag vor, der darauf abzielt, die Klimaauswirkungen des Luftverkehrs zu verringern, indem die CO₂-Emissionen aus Luftverkehrstätigkeiten in das Gemeinschaftssystem für den Handel mit Treibhausgas-Emissionszertifikaten einbezogen werden. Die Kommission stellte in ihrer Folgenabschätzung fest dass die Luftfahrtindustrie in der Lage sein dürfte, die Kosten der Teilnahme an dem System weitgehend oder gar vollständig an ihre Kunden weiterzugeben, legte sich in der Frage, welcher Anteil der Zertifikate nach 2012 versteigert werden sollte, aber nicht fest und erklärte stattdessen, für künftige Zeiträume solle bei dem zu versteigernden Anteil die allgemeine Überarbeitung der Richtlinie berücksichtigt werden. Diese Überarbeitung ist nun abgeschlossen. Der Luftverkehr sollte wie andere Industrien, die übergangsweise kostenfreie Zuteilungen erhalten - und nicht wie Stromgeneratoren - behandelt werden, d. h. ab 2013 sollte die Zuteilung von Zertifikaten für den Luftverkehr so erfolgen, dass im Jahr 2013 80 % der Zertifikate kostenfrei zugeteilt werden und anschließend die kostenfreie Zuteilung für den Luftverkehr jährlich um die gleiche Menge zurückgeführt wird, bis 2020 ein Nullstand erreicht ist. Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten sollten sich weiterhin um ein Übereinkommen über globale Maßnahmen zur Verringerung der Treibhausgas-Emissionen aus dem Luftverkehr bemühen.

Um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, sollte die übergangsweise erfolgende kostenfreie Zuteilung von Zertifikaten nach harmonisierten gemeinschaftsweiten Vorschriften vorgenommen werden. Diese Vorschriften sollten den Techniken mit der größten Treibhausgas- und Energieeffizienz, den effizientesten Substituten und alternativen Herstellungsprozessen, der Verwendung von Biomasse sowie der Abscheidung und Speicherung von Treibhausgasen Rechnung tragen, und sie dürfen keine falschen Anreize zu einer Steigerung der Emissionen bieten.

Anlagen, die geschlossen wurden, werden keine Zertifikate mehr kostenfrei erhalten. Der Vorschlag sieht die Schaffung einer gemeinschaftlichen Reserve für neue Marktteilnehmer vor. Die Zuteilungen aus dieser Reserve sollten den Zuteilungsregeln für bestehende Anlagen folgen.

5. Verknüpfung mit Emissionshandelssystemen in Drittländern und geeignete Wege zur Einbeziehung von Entwicklungs- und Schwellenländern

Das EU-EHS sollte über Vereinbarungen und Abkommen mit anderen verbindlichen Emissionshandelssystemen, die in Drittländern oder Verwaltungseinheiten Gesamtobergrenzen für Emissionen festsetzen, verknüpft werden können, damit die Zertifikate im Rahmen des EU-EHS und des mit ihm zu verknüpfenden Emissionshandelssystems gegenseitig anerkannt werden.

Entsprechend den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom März 2007 hat sich die EU verpflichtet, ihre Treibhausgas-Emissionen im Falle eines internationalen Übereinkommens um 30 % zu reduzieren. Die Bedingungen eines solchen Übereinkommens werden sich auf die kombinierte Zahl von Zertifikaten auswirken, die im Rahmen des mit anderen Emissionshandelssystemen verknüpften EU-EHS zur Verfügung stehen. Infolgedessen sind Bestimmungen vorzusehen, damit gegebenenfalls die erforderlichen Anpassungen vorgenommen werden können.

Projektgutschriften ermöglichen es den Betreibern in der EU, den Verpflichtungen im Rahmen des EHS nachzukommen, indem sie in Emissionsminderungsprojekte außerhalb der EU investieren. Dies kann ein Anreiz für Länder sein, sich einem internationalen Übereinkommen anzuschließen, und für die Unternehmen eine kurzfristig kostengünstige Möglichkeit zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen darstellen.

Gemäß den Bedingungen für die Phase 2 dürfen Gutschriften für etwa 1 400 Mio. t (oder im Schnitt 280 Mio. t jährlich) in das EU-EHS einbezogen werden. Bezogen auf die Emissionen von 2005 bedeutet die geschätzte Obergrenze von Phase 2 eine Verringerung um rund 130 Mio. t. Werden die Gutschriften von den Betreibern in vollem Umfang verwendet, so würden in der Gemeinschaft nur in geringem Maße Reduzierungen vorgenommen und könnten die Emissionen im Rahmen des EU-EHS im Extremfall sogar ansteigen, was es der EU erschweren würde, ihre Gesamtreduktionsziele für 2020 zu erreichen. Daher sollten die restlichen für den zweiten Handelszeitraum (2008-2012) genehmigten CDM-Gutschriften im dritten Handelszeitraum noch verwendet werden können. Dementsprechend sollte den Betreibern die Möglichkeit zugesichert werden, diese Gutschriften nach 2012 zu verwenden, indem die Mitgliedstaaten den Betreibern gestatten müssen, bestimmte CER, die für vor dem Jahr 2012 erfolgte Emissionsreduktionen vergeben wurden, gegen ab 2013 gültige Zertifikate einzutauschen. Dasselbe sollte auch für CER aus hochwertigen, vor 2013 aufgestellten Projekten für Emissionsminderungen in der Zeit nach 2013 gelten.

Um gleiche Wettbewerbsbedingungen innerhalb der Gemeinschaft zu gewährleisten, sollte die Verwendung von Gutschriften für Emissionsminderungen durch die Betreiber im Rahmen des gemeinschaftlichen Emissionshandelssystems harmonisiert werden. Sobald die Gemeinschaft ein zufrieden stellendes internationales Übereinkommen geschlossen hat, sollte der Zugang zu Gutschriften aus Projekten in Drittländern parallel zur Steigerung des Emissionsreduktionsniveaus, das mit dem Gemeinschaftssystem erreicht werden soll (d.h. von 20 % auf 30 %), erhöht werden. Bei Ausbleiben eines solchen Abkommens würde die Möglichkeit der weiteren Verwendung von CER diesen Anreiz untergraben und die Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft in Bezug auf die verstärkte Verwendung erneuerbarer Energien erschweren.

Während ab 2013 vor Inkrafttreten eines künftigen internationalen Klimaschutzübereinkommens keine ERU mehr vergeben werden können, könnten Projekte, die zuvor bereits ERU generiert haben, im Rahmen bilateraler oder multilateraler Abkommen mit Drittländern weiter anerkannt werden. Sobald ein internationales Klimaschutzübereinkommen in Kraft ist, sollten CDM-Gutschriften nur dann im Rahmen des EU-EHS akzeptiert werden, wenn die betreffenden Drittländer das internationale Übereinkommen ratifiziert haben. Es sollten Bestimmungen aufgenommen werden, um unternehmerisches "Trittbrettfahren" in Ländern zu verhindern, die nicht Mitglied eines internationalen Übereinkommens sind, es sei denn, die betreffenden Unternehmen sind in Drittländern oder Verwaltungseinheiten ansässig, die mit dem EU-Emissionshandelssystem verknüpft sind.

Die Verwendung von CER muss mit dem Ziel der EU im Einklang stehen, bis 2020 20 % der Energie aus erneuerbaren Quellen zu gewinnen sowie Energieeffizienz, Innovation und die technologische Entwicklung zu fördern. Soweit mit der Verwirklichung dieser Ziele vereinbar sollte die Möglichkeit vorgesehen werden, mit Drittländern Abkommen zu schließen um in diesen Ländern Investitionen zu mobilisieren, die echte zusätzliche Reduzierungen von Treibhausgas-Emissionen bewirken und zugleich die Innovationstätigkeit in europäischen Unternehmen sowie die technologische Entwicklung in Drittländern anregen.

Solche Abkommen können von mehr als einem Land ratifiziert werden.

Für Projekte zur Reduzierung der Treibhausgas-Emissionen in der Gemeinschaft sollten Zertifikate vergeben werden dürfen, sofern bestimmte Bedingungen erfüllt sind, die erforderlich sind, um das ordnungsgemäße Funktionieren des EU-EHS zu gewährleisten. Als Bedingung wäre es notwendig, auf Gemeinschaftsebene harmonisierte Vorschriften für solche Projekte zu erlassen, die doppelte Anrechnung von Emissionsreduzierungen sowie etwaige Einschränkungen des Anwendungsbereichs des Systems für den Handel mit Emissionszertifikaten in der Gemeinschaft auszuschließen und weitere politische Maßnahmen zur Reduzierung von nicht unter das EU-EHS fallenden Emissionen zu treffen. Zu guter Letzt dürfen diese Projekte keinen übermäßigen Verwaltungsaufwand mit sich bringen, sondern sollten auf einfachen und leicht handhabbaren Vorschriften basieren.

6. Inkrafttreten

Mit Inkrafttreten dieses Vorschlags wird die vorgeschriebene Vorlage von nationalen Zuteilungsplänen entfallen. Sollte sich das Inkrafttreten verzögern, so müssen die Mitgliedstaaten im Rahmen des EU-EHS in seiner derzeitigen Form bis Juni 2011 nationale Zuteilungspläne für den Zeitraum 2013-17 erstellen und übermitteln. Ab 2013 dürfen gemäß der derzeitigen Richtlinie sämtliche Zertifikate versteigert werden. Die kostenfreie Zuteilung von Zertifikaten würde eine staatliche Beihilfe darstellen, die gemäß den Artikeln 87 und 88 EG-Vertrag begründet werden muss. Im Hinblick auf eine größere Sicherheit und Berechenbarkeit ist die Kommission zum jetzigen Zeitpunkt der Ansicht, dass die nationalen Zuteilungspläne nur akzeptiert werden könnten, wenn die Gesamtmenge zumindest in einem diesem Vorschlag entsprechenden Maße abnimmt und die vorgeschlagenen kostenfreien Zuteilungen die in diesem Vorschlag festgesetzte oder in seinem Rahmen noch festzusetzende Menge nicht überschreiten.

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des EU-Systems für den Handel mit Treibhausgas-Emissionszertifikaten (Text von Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der europäischen Union - gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 175 Absatz 1, auf Vorschlag der Kommission12, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses13, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen14, nach dem Verfahren des Artikels 251 des Vertrags15, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie erlassen:

Artikel 1
Änderungen der Richtlinie 2003/87/EG

Die Richtlinie 2003/87/EG wird wie folgt geändert:

Artikel 2
Umsetzung

Artikel 3
Übergangsbestimmung

Artikel 4
Inkrafttreten

Artikel 5
Adressaten

Brüssel, den [...].


Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident

Anhang I

Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG wird wie folgt geändert:

Anhang II

Der Richtlinie 2003/87/EG wird folgender Anhang IIa angefügt:

"Anhang IIa

Erhöhung - im Interesse der Solidarität und des Wachstums in der Gemeinschaft - des Prozentsatzes der von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe a zu versteigernden Zertifikate zwecks Emissionsminderung und Anpassung an die Folgen des Klimawandels

Anteil des Mitgliedstaats
Belgien10%
Bulgarien53%
Tschechische Republik31%
Estland42%
Griechenland17%
Spanien13%
Italien2%
Zypern20%
Lettland56%
Litauen46%
Luxemburg10%
Ungarn28%
Malta23%
Polen39%
Portugal16%
Rumänien53%
Slowenien20%
Slowakei41%
Schweden10%"

Finanzbogen

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