Empfehlungen der Ausschüsse
Entwurf eines Gesetzes zur steuerlichen Förderung des Mietwohnungsneubaus

971. Sitzung des Bundesrates am 19. Oktober 2018

A

Der federführende Finanzausschuss,

der Wirtschaftsausschuss und der Ausschuss für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung empfehlen dem Bundesrat, zu dem Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes wie folgt Stellung zu nehmen:

1. Zu Artikel 1 Nummer 2 (§ 7b Absatz 1 Satz 1 EStG)

In Artikel 1 Nummer 2 sind in § 7b Absatz 1 Satz 1 nach den Wörtern "Europäischen Union" die Wörter "oder in einem Staat" einzufügen.

Begründung:

§ 7b Absatz 1 Satz 1 EStG bedarf nach den Wörtern "die in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union" einer redaktionellen Ergänzung durch die Wörter "oder in einem Staat", da der folgende Nebensatz "belegen sind, auf den das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR-Abkommen) angewendet wird" ohne diese Ergänzung inhaltsleer ist. Alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind auch Vertragsparteien des EWR-Abkommens.

2. Zu Artikel 1 Nummer 2 (§ 7b Absatz 2 Nummer 2 und Absatz 3 EStG)

In Artikel 1 Nummer 2 ist § 7b wie folgt zu ändern:

Begründung:

Der Gesetzentwurf verfolgt das Ziel, durch die Einführung eines neuen § 7b EStG die Schaffung neuer Mietwohnungen im unteren und mittleren Mietpreissegment zu fördern. Die Förderung wird im Gesetzentwurf auf solche Baumaßnahmen begrenzt, bei denen die Anschaffungs- und Herstellungskosten 3 000 Euro je Quadratmeter Wohnfläche nicht übersteigen (§ 7b Absatz 2 Nummer 2). Nach der Gesetzesbegründung soll mit dieser Begrenzung die Anschaffung oder Herstellung hochpreisigen Mietwohnraums vermieden werden. Bemessungsgrundlage für die Sonderabschreibung sind die Anschaffungs- und Herstellungskosten, jedoch maximal 2 000 Euro je Quadratmeter Wohnfläche (§ 7b Absatz 3). Das Ziel der Sonderabschreibung, möglichst viele private Investoren dazu zu bewegen, sich verstärkt im Mietwohnungsneubau im unteren und mittleren Mietpreissegment zu engagieren, kann mit den vorgenommenen Begrenzungen nicht erreicht werden. Gerade in Ballungsräumen, wo möglichst viele Wohnungen entstehen sollen, liegt der Herstellungsaufwand typischerweise überdurchschnittlich hoch, was der Bauherr in der Regel nicht zu vertreten hat. Mit überzogenen Erwartungen an die Wohnqualität (Luxus) hat dies nichts zu tun. So verteuern zum Beispiel schwierig zu erschließende Grundstücke, die Nutzung von Baulücken, die Gründung zu direkt angrenzenden Nachbargebäuden, notwendige Lärmschutzmaßnahmen oder Tiefgaragen in innerstädtischen Lagen das Bauen. Die im Gesetzentwurf vorgesehene Begrenzung der förderfähigen Baukosten würde in den kostenintensiven Regionen die gerade dort notwendige Förderung für Investoren unattraktiv machen. Hinzu kommt, dass die Bau- und Baustoffkosten steigen. Allein im Zeitraum von August 2017 bis August 2018 stieg der Preisindex für den Neubau von Wohngebäuden z.B. in Bayern um 4,9 Prozent, zwischen Jahresanfang 2015 und Jahresanfang 2018 um 9 Prozent. Diese Tendenz wird sich angesichts der boomenden Baukonjunktur während der Laufzeit der steuerlichen Begünstigung fortsetzen. Noch stärker als die Baukosten steigen gerade in prosperierenden Ballungsräumen die Grundstückskosten, die der Investor aufwenden muss. Davon abgesehen wird sich die steuerliche Anreizfunktion nur einstellen, wenn die Investoren eine nachhaltige Marktgängigkeit (Vermietbarkeit) ihres Investitionsgutes erwarten. Dies dürfte bei extrem billig erstellten Gebäuden in der Regel nicht der Fall sein. Um auch in den Ballungsräumen den Mietwohnungsbau im unteren und mittleren Mietpreissegment zu fördern, muss die Begrenzung der förderfähigen Anschaffungs- oder Herstellungskosten auf 4 000 Euro je Quadratmeter Wohnfläche angehoben werden. Die Bemessungsgrundlage ist auf einen Betrag in Höhe von 3 000 Euro je Quadratmeter Wohnfläche anzuheben.

3. Zu Artikel 1 Nummer 2 (§ 7b Absatz 4 Satz 3 EStG)

In Artikel 1 Nummer 2 sind in § 7b Absatz 4 Satz 3 die Wörter "zehnten Kalenderjahres nach dem Kalenderjahr der Anschaffung oder Herstellung" durch die Wörter "Kalenderjahres, in dem das Ereignis im Sinne des Satzes 1 eingetreten ist" zu ersetzen.

Begründung:

Die Sonderabschreibungen sind nach § 7b Absatz 4 Satz 1 EStG rückgängig zu machen, wenn im Jahr der Anschaffung oder Herstellung oder in den folgenden neun Jahren ein schädliches Ereignis im Sinne des Satzes 1 Nummer 1 und 2 eintritt. Der in § 7b Absatz 4 Satz 3 EStG vorgesehenen langen Anlaufhemmung bedarf es nur für Fälle, in denen erst im letzten Jahr der Verwendungs-/Haltefrist ein solches schädliches Ereignis eintritt. Es ist zielgenauer und beeinträchtigt den Rechtsfrieden weniger, wenn sich die Anlaufhemmung der Festsetzungsverjährung am Eintritt des schädlichen Ereignisses orientiert und somit bei früherem Eintritt dieses Ereignisses auch ein früherer Beginn der Festsetzungsfrist geregelt wird. Sachlich ausreichend ist somit eine dem § 175 Absatz 1 Satz 2 AO entsprechende Anlaufhemmung; der Wegfall der Vermietung und auch die Veräußerung sind aus der Steuererklärung ersichtlich.

4. Zu Artikel 1 Nummer 2 (§ 7b Absatz 4 EStG)

Der Bundesrat bittet, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob die Regelungen über die Rückgängigmachung der Sonderabschreibungen nach § 7b Absatz 4 EStG dahingehend anzupassen sind, dass die Veräußerung der begünstigten Wohnung zu einer Rückgängigmachung der Sonderabschreibung führt, unabhängig davon, ob der Erwerber die Wohnung weiterhin zu fremden Wohnzwecken vermietet.

Begründung:

Nach dem Gesetzentwurf führt die Veräußerung der begünstigten Wohnung innerhalb der zehnjährigen Nutzungsfrist nicht zu einer Rückgängigmachung der Sonderabschreibungen, wenn der Begünstigte die Nutzung zu fremden Wohnzwecken durch den Erwerber nachweist. Diese Regelung führt zu einem erheblichen Überwachungsaufwand für die Finanzverwaltung. Dies insbesondere in den Fällen, in denen private Vermieter nach der Veräußerung der begünstigten Wohnung nicht mehr als Pflichtveranlagungsfälle zur Einkommensteuer veranlagt werden. Darüber hinaus führt die Regelung zu einer aufwändigen Zinsberechnung mit einer geringen finanziellen Auswirkung, wenn der Erwerber innerhalb des zehnjährigen Nutzungszeitraums die Fremdvermietung aufgibt und beispielsweise die begünstigte Wohnung zu eigenen Wohnzwecken nutzt. In diesem Fall werden beim Veräußerer zum einen die Sonderabschreibungen rückgängig gemacht mit der Folge, dass Nachzahlungszinsen festzusetzen sind. Zum anderen verringert sich der bis dahin versteuerte Veräußerungsgewinn um die rückgängig gemachten Sonderabschreibungen. Die Änderung dieser Steuerfestsetzung führt zu Erstattungszinsen.

Die Rückgängigmachung der Sonderabschreibungen bereits bei Veräußerung der begünstigten Wohnung führt in Bezug auf die Zinsfestsetzung zu einem annähernd gleichen Ergebnis wie in dem Fall, in dem die Rückgängigmachung erst bei schädlicher Nutzung durch den Erwerber erfolgt. Es entfiele allerdings der Überwachungsaufwand der Finanzverwaltung, um sicherzustellen, dass der Erwerber die Wohnung nicht schädlich verwendet.

5. Zu Artikel 1 Nummer 2 (§ 7b Absatz 5 EStG)

Der Bundesrat bittet, im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens zu prüfen, ob die Sonderabschreibung die Voraussetzungen einer Beihilfe im Sinne des Artikels 107 AEUV erfüllt. Dabei erscheint neben der selektiven Wirkung zumindest das Kriterium der Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten fraglich.

Der Bundesrat misst diesem Aspekt eine erhebliche Bedeutung bei, da aufgrund der Beschränkung auf den von der De-minimis-Verordnung gesteckten Rahmen Wohnungsunternehmen weitgehend von der Sonderabschreibung ausgeschlossen werden. Dies droht die Erfolgsbilanz der Förderung erheblich zu schmälern. Darüber hinaus werden den Steuerpflichtigen durch die notwendige Nachweisführung über die erhaltenen De-minimis-Beihilfen erhebliche Bürokratiekosten aufgebürdet. In der Konsequenz daraus entsteht für die Finanzverwaltungen der Länder ein im Zeitverlauf steigender Überwachungs- und Kontrollaufwand.

Eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV ist eine selektiv wirkende Maßnahme, die vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt wird und dem begünstigten Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft, sofern sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Sie muss insbesondere auch den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen.

Nachdem die Sonderabschreibung grundsätzlich allen Steuerpflichtigen zugänglich ist, erscheint das Kriterium der Selektivität zumindest fraglich. Zwar begünstigt die Sonderabschreibung neben privaten Investoren in erster Linie Wohnungsunternehmen und andere institutionelle Anleger, wie zum Beispiel Versicherungsunternehmen, die auf dem Immobilienmarkt aktiv sind. Ob dies für die Annahme einer faktischen Selektivität ausreicht, wurde von der Bundesregierung in der Begründung ihres Entwurfs nicht dargelegt, zumal sich die unterschiedlich behandelten Unternehmensgruppen in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden müssen.

Darüber hinaus stellt sich die Frage, inwieweit die Sonderabschreibung den grenzüberschreitenden Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Sie wird unabhängig davon gewährt, ob der Begünstigte ein inländisches oder ausländisches Unternehmen ist. Solange die Gefahr von Wettbewerbsverfälschungen nicht im Raum steht, ist letztlich auch kein Grund für beihilferechtliche Beschränkungen ersichtlich.

Der beihilferechtliche Aspekt hat erhebliche Auswirkungen auf die Effektivität der Sonderabschreibung, da Artikel 3 Absatz 2 der De-minimis-Verordnung den Gesamtbetrag der einem Unternehmen von einem Mitgliedstaat gewährten (Deminimis-) Beihilfen auf höchstens 200.000 Euro in einem Zeitraum von drei Steuerjahren einschränkt. Der hierbei seitens der geförderten Unternehmen durch die Sonderabschreibung erzielte Vorteil - und damit auch die Zahl der mit der Förderung errichteten Mietwohnungen - ist daher eher als gering einzuschätzen.

Demgegenüber sind jedoch nach Artikel 5 und 6 der De-minimis-Verordnung hohe Anforderungen an die Kumulierung der Sonderabschreibung mit anderen staatlichen Beihilfen, namentlich im Bereich der Wohnraumförderung, wie auch erhebliche Nachweis- und Prüfpflichten im Verwaltungsverfahren zu beachten.

Wie die Bundesregierung der EU-Kommission gemäß Artikel 9 des Beschlusses 2012/21/EU zuletzt am 15.06.2018 mitgeteilt hat, wird die Wohnraumförderung in Deutschland unter Anwendung des Beschlusses 2012/21/EU durchgeführt; dementsprechend werden die Ausgleichszahlungen an die Fördernehmer objektbezogen so bemessen, dass diese angesichts der von diesen zu erbringenden Gemeinwohlverpflichtungen nicht zu einer Überkompensation führen. Soweit die Adressaten der steuerlichen Förderung auch Wohnraumfördermittel erhalten, wären die De-minimis-Verordnung und der Beschluss 2012/21/EU (sogenannter DAWI-Freistellungsbeschluss) nebeneinander anzuwenden, so dass in die Überkompensationsprüfung nach dem Beschluss 2012/21/EU im Einzelfall die konkreten steuerlichen Vorteile der Sonderabschreibung einzubeziehen wären.

Es wären demnach zwei gesonderte Prüfverfahren nach unterschiedlichen rechtlichen Vorgaben durchzuführen; die Voraussetzungen der jeweiligen EU-Rechtsakte müssten jeweils gesondert nachgewiesen werden. Ebenso entstünden der Verwaltung nach Gewährung der Beihilfe jeweils zusätzliche Berichts- und Kontrollpflichten gegenüber der Europäischen Kommission, die noch weiteren Mehraufwand für den Beihilfeempfänger wie auch die Verwaltung erzeugen.

6. Zu Artikel 1 Nummer 2 (§ 7b Absatz 5 EStG)

Begründung:

Die nach der De-minimis-Verordnung zu beachtenden Anforderungen führen zu einem zusätzlichen Mehraufwand im steuer- wie auch wohnungsrechtlichen Verwaltungsverfahren, der außer Verhältnis zu der für den Wohnungsmarkt tatsächlich erzielten Entlastung steht.

§ 7b Absatz 3 EStG setzt der Bemessungsgrundlage der Sonderabschreibung eine knapp bemessene Grenze. Zusätzlich schränkt Artikel 3 Absatz 2 der De-minimis-Verordnung den Gesamtbetrag der einem Unternehmen von einem Mitgliedstaat gewährten (Deminimis-) Beihilfen auf höchstens 200 000 Euro in einem Zeitraum von drei Steuerjahren ein. Der hierbei seitens der geförderten Unternehmen durch die Sonderabschreibung erzielte Vorteil - und damit auch die Zahl der mit der Förderung errichteten Mietwohnungen - ist daher eher als gering einzuschätzen.

Demgegenüber sind jedoch nach Artikel 5 und 6 der De-minimis-Verordnung hohe Anforderungen an die Kumulierung der Sonderabschreibung mit anderen staatlichen Beihilfen, namentlich im Bereich der Wohnraumförderung, wie auch erhebliche Nachweis- und Prüfpflichten im Verwaltungsverfahren zu beachten.

Wie die Bundesregierung der Kommission gemäß Artikel 9 des Beschlusses 2012/21/EU zuletzt am 15. Juni 2018 mitgeteilt hat, wird die Wohnraumförderung in Deutschland unter Anwendung des Beschlusses 2012/21/EU durchgeführt; dementsprechend werden die Ausgleichszahlungen an die Fördernehmer objektbezogen so bemessen, dass diese angesichts der von diesen zu erbringenden Gemeinwohlverpflichtungen nicht zu einer Überkompensation führen. Soweit die Adressaten der steuerlichen Förderung auch Wohnraumfördermittel erhalten, wären die Deminimis-Verordnung und der Beschluss 2012/21/EU (sogenannter DAWI-Freistellungsbeschluss) nebeneinander anzuwenden, so dass in die Überkompensationsprüfung nach dem Beschluss 2012/21/EU im Einzelfall die konkreten steuerlichen Vorteile der Sonderabschreibung einzubeziehen wären.

Es wären demnach zwei gesonderte Prüfverfahren nach unterschiedlichen rechtlichen Vorgaben durchzuführen; die Voraussetzungen der jeweiligen EU-Rechtsakte müssten jeweils gesondert nachgewiesen werden. Ebenso entstünden der Verwaltung nach Gewährung der Beihilfe jeweils zusätzliche Berichts- und Kontrollpflichten gegenüber der Kommission, die noch weiteren Mehraufwand für den Beihilfeempfänger wie auch die Verwaltung erzeugen.

Der Bundesrat erinnert in diesem Zusammenhang an seine Stellungnahme vom 18. März 2016 (vgl. BR-Drucksache 067/16(B) HTML PDF ) zu dem damaligen Entwurf eines Gesetzes zur steuerlichen Förderung des Mietwohnungsneubaus, in der er in Ziffer 7 bereits auf mögliche Schwierigkeiten bei einer Kumulierung der im Rahmen der Wohnraumförderung unter Beachtung des DAWI-Freistellungsbeschlusses gewährten Beihilfen mit anderen staatlichen Beihilfen hingewiesen hat. Er erinnert ebenfalls daran, dass er in dieser Stellungnahme zur Vermeidung von Beeinträchtigungen des Systems der Wohnraumförderung die Aufnahme eines Kumulierungsverbotes befürwortet hatte.

7. Zum Gesetzentwurf allgemein

Zusätzlich zur im Gesetzentwurf vorgesehenen Sonderabschreibung hält der Bundesrat eine spezielle Förderung von Aufstockungen an bestehenden Gebäuden für erforderlich, soweit hierdurch zusätzlicher Wohnraum zur Vermietung geschaffen wird. Denkbar wäre eine beschleunigte Abschreibung von jährlich 10 Prozent auf die durch die Aufstockung veranlassten Herstellungskosten. Der Bundesrat bittet, im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens eine entsprechende Regelung zu ergänzen.

Begründung:

Um das Ziel von 1,5 Millionen zusätzlichen Wohnungen und Eigenheimen zu erreichen, erscheint es sinnvoll, neben dem Mietwohnungsneubau auch Aufstockungen an bestehenden Gebäuden steuerlich zu fördern. Die Technische Universität Darmstadt und das Pestel-Institut kommen in ihrer "Deutschland-Studie 2015" zu dem Ergebnis, dass bei 580 000 Mehrfamilienhäusern - vor allem der Baujahre 1950 bis 1989 - in Regionen mit erhöhtem Wohnbedarf eine Aufstockung technisch möglich sei. Dadurch könnten 1,1 Millionen zusätzliche Wohnungen geschaffen werden.

Aufstockungen weisen darüber hinaus eine Reihe von Vorteilen auf:

Zum Gesetzentwurf insgesamt

8. Der Bundesrat bittet im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, wie durch Einführung einer praxistauglichen Regelung für den Zeitraum von zehn Jahren nach Anschaffung oder Herstellung der geförderten Objekte die Miethöhe auf ein bezahlbares Niveau begrenzt werden kann.

Begründung:

Der Gesetzentwurf will gemäß seiner Begründung steuerliche Anreize für den Mietwohnungsneubau im bezahlbaren Mietsegment in die Tat umsetzen. Die Steuervergünstigung hindert die Begünstigten jedoch nicht daran, für Mietwohnraum, der in Gebieten mit hoher Marktanspannung neu geschaffen wird, die höchstmögliche am Markt erzielbare Miete zu verlangen. Da die Mietpreisbremse für neu geschaffenen Wohnraum nicht gilt, sind nach oben keine Grenzen gesetzt. Durch die Begrenzung der abschreibungsfähigen Anschaffungs- oder Herstellungskosten auf 3 000 Euro/m2 Wohnfläche soll zwar Luxusneubau verhindert werden. Hierbei bleibt jedoch unberücksichtigt, dass in Gebieten mit hohem Nachfrageüberhang selbst für neu gebauten Wohnraum mit einfacher oder durchschnittlicher Ausstattung und Lage mittlerweile Mietpreise aufgerufen werden, die sich Menschen mit geringem oder mittlerem Einkommen als Zielgruppe dieses Gesetzentwurfs nicht mehr leisten können.

9.* Der Bundesrat stellt fest, dass die im Gesetzentwurf vorgesehene Sonderabschreibung keine nachhaltige Erhöhung der Bautätigkeit erreichen kann, die zur Beseitigung des gegenwärtigen Wohnungsmangels erforderlich ist.

* Bei Annahme von Ziffer 10 oder 11 gilt Ziffer 9 als mitbeschlossen.

Er bittet daher, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen,

10. - ob die Sonderabschreibung durch eine Erhöhung des normalen Abschreibungssatzes für Gebäude von bisher 2 Prozent auf 3 Prozent flankiert werden kann, und

11. - ob der Gesetzentwurf um eine regionale Beschränkung auf und um Gebiete mit besonderem Wohnungsbedarf erweitert werden kann.

Begründung:

Zu Ziffer 10:

Angesichts der Planungsdauer neuer Wohnungsbauvorhaben werden durch die vorgesehenen Fristen (Bauantrag bis Ende des Jahres 2021, Auslaufen der Förderung unabhängig von den in Anspruch genommenen Förderjahren im Jahr 2026) im Wesentlichen bereits in der Planung befindliche Projekte gefördert. Es handelt sich also weit überwiegend um Mitnahmeeffekte.

Der Fördereffekt ist minimal. Nach dem Förderzeitraum von vier Jahren erfolgt für den restlichen Zeitraum von 46 Jahren lediglich eine Abschreibung des Restwerts. Dieser fällt aufgrund der hohen vorgezogenen Abschreibung deutlich geringer als bei normalem Abschreibungsverlauf aus. Dies bedeutet, dass es sich bei der Förderung nur um einen relativ kurzfristigen Liquiditätsvorteil handelt.

Demgegenüber kann eine Erhöhung des normalen Abschreibungssatzes dauerhafte Wirkungen erzielen. Ein höherer Abschreibungssatz ist auch deshalb gerechtfertigt, da Gebäude zunehmend Bestandteile enthalten, deren übliche Nutzungsdauer weit unter 50 Jahren liegt.

Zu Ziffer 11:

Eine räumliche Beschränkung des Geltungsbereichs der Sonderabschreibung ist ein Beitrag dazu, Anreize zur weiteren Zersiedelung der Landschaft zu verringern und einen Beitrag zum Flächensparen zu leisten.

B

12. Der Ausschuss für Arbeit, Integration und Sozialpolitik empfiehlt dem Bundesrat, gegen den Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes keine Einwendungen zu erheben.