umwelt-online: Großflächige Einzelhandelsvorhaben im Bau- und Landesplanungsrecht(1)

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1. Einführung

Landesplanungs- und Städtebaurecht verfolgen das Ziel einer räumlichen und städtebaulichen nachhaltigen Entwicklung unter ökonomischen, sozialen und ökologischen Gesichtspunkten. Wesentlicher Bestandteil einer an diesen Zielen orientierten Raumordnungs- und Städtebaupolitik ist die Sicherung der Funktionsfähigkeit und Nutzungsvielfalt der Zentren von Gemeinden, Städten und Stadtteilen. Hier nimmt der Einzelhandel eine Leitfunktion wahr. Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe können bei falscher Standortwahl die raumordnerische und städtebauliche Struktur nachteilig beeinflussen sowie den lt. Gesetz zu berücksichtigenden Belangen der - insbesondere mittelständischen - Wirtschaft im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung zuwiderlaufen. Die bestehenden landesplanerischen und städtebaulichen Rechtsvorschriften sollen solchen Fehlentwicklungen entgegenwirken und die vielseitigen staatlichen, kommunalen und privaten Maßnahmen flankierend absichern und unterstützen, die der Stärkung, Revitalisierung, Sanierung und Erneuerung von Städten und Gemeinden dienen.

Es soll im Rahmen der Regional- und Bauleitplanung sichergestellt werden, dass sich der Einzelhandel an städtebaulich integrierten Standorten entfalten kann, und zwar sowohl im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung mit einem differenzierten und bedarfsgerechten Warenangebot als auch zur Attraktivitätssteigerung der Innenstädte, Stadtteilzentren und Ortskerne, um diese unter anderem in ihrer Versorgungs-, Dienstleistungs- und Kommunikationsfunktion zu stärken.

Die forcierte Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsvorhaben mit zum Teil neuen Erscheinungsformen in den 90er Jahren hat dazu geführt, dass wegen der damit verbundenen raumordnerischen und städtebaulichen Probleme die Diskussion über geeignete Instrumentarien und ihrer konsequenten Anwendung ihren Niederschlag unter anderem in einer Vielzahl von Entschließungen, Beschlüssen, Empfehlungen seitens verschiedener Ministerkonferenzen, kommunaler Spitzenverbände, Spitzenverbänden der Wirtschaft, Einzelhandelserlassen der Bundesländer, aber auch in Rechtsnormen (zum Beispiel UVP-Gesetz, Raumordnungsverordnung) und in der aktuellen Rechtsprechung gefunden hat.

Der Landesentwicklungsplan Hessen 2000 enthält dezidierte landesplanerische Zielvorgaben hinsichtlich großflächiger Einzelhandelsvorhaben, die in den Regionalplänen umgesetzt wurden und damit von der kommunalen Bauleitplanung zu beachten sind (Anpassungspflicht der Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB). Darüber hinaus sind diese Ziele relevant hinsichtlich der Frage der Sondergebietspflichtigkeit ( § 11 Abs. 3 BauNVO).

Die nachstehenden Ausführungen enthalten auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsvorschriften (insbesondere Baugesetzbuch, Baunutzungsverordnung, Hessisches Landesplanungsgesetz, Landesentwicklungsplan, Regionalpläne) Erläuterungen, Verfahrenshinweise und Empfehlungen als Handreichung und Arbeitshilfe für die kommunale und regionale Planungspraxis sowie für die unteren Bauaufsichtsbehörden. Sie soll damit auch mehr Rechtssicherheit und Transparenz für alle Verfahrensbeteiligten - insbesondere Investoren, Kommunen, Regionalplanung - bei der Anwendung der o. g. Vorschriften schaffen.

2. Die Regelung des § 11 Abs. 3 BauNVO 1990

2.1 Allgemeines

Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO sind

• Einkaufszentren,
• großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, sowie
• sonstige großflächige Handelsbetriebe, die im Hinblick auf den Verkauf an letzte Verbraucher und auf die Auswirkungen den vorstehend genannten großflächigen Einzelhandelsbetrieben vergleichbar sind,

Außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig.

Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe werden im Weiteren unter dem Begriff "großflächige Einzelhandelsvorhaben/ Einzelhandelsprojekte" subsumiert.

2.2. Begriffe

2.2.1 Einkaufszentren
( § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO)

Die BauNVO enthält keine Definition des Einkaufszentrums. Einkaufszentren sind in der Regel einheitlich geplante, finanzierte, gebaute und verwaltete räumliche Konzentrationen von Betrieben verschiedener Branchen und Größenordnungen des Einzelhandels, meistens in Kombination mit Dienstleistungsbetrieben.

Ein Einkaufszentrum kann auch eine gewachsene Ansammlung solcher Betriebe sein, wenn außer ihrer engen räumlichen Konzentration ein Mindestmaß an äußerlich in Erscheinung tretender gemeinsamer Organisation und Kooperation vorliegt, welche die Ansammlung mehrerer Betriebe zu einem planvoll gewachsenen und aufeinander bezogenen Ganzen werden lassen. Kennzeichnend für ein Einkaufszentrum ist die besondere Anziehungskraft auf Kunden durch den Eindruck eines "Zentrums". Hersteller-Direktverkaufszentren (Factory-Outlet-center, Designer-Outlet-center und Ähnliches) sind Einkaufszentren.