Gesetzentwurf der Bundesregierung
Entwurf eines Gesetzes zur weiteren Stabilisierung des Finanzmarktes
(Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz - FMStErgG)

A. Problem und Ziel

B. Lösung

C. Alternativen

D. Finanzielle Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte

E. Sonstige Kosten

F. Bürokratiekosten

Gesetzentwurf der Bundesregierung
Entwurf eines Gesetzes zur weiteren Stabilisierung des Finanzmarktes (Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz - FMStErgG)

Bundesrepublik Deutschland Berlin, den 19. Februar 2009
Die Bundeskanzlerin

An den
Präsidenten des Bundesrates
Herrn Ministerpräsidenten
Peter Müller

Sehr geehrter Herr Präsident,

hiermit übersende ich gemäß Artikel 76 Absatz 2 Satz 4 des Grundgesetzes den von der Bundesregierung beschlossenen


mit Begründung und Vorblatt.
Der Gesetzentwurf ist besonders eilbedürftig, weil die anhaltende Finanzmarktkrise und die Volatilität an den Kapitalmärkten es erfordert, dass die teils verbesserten, teils neuen Instrumente zur Sicherung der Finanzmarktstabilität möglichst unverzüglich zur Verfügung stehen.
Federführend ist das Bundesministerium der Finanzen.
Die Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gemäß § 6 Abs. 1 NKRG ist als Anlage beigefügt.


Mit freundlichen Grüßen
Dr. Angela Merkel

Entwurf eines Gesetzes zur weiteren Stabilisierung des Finanzmarktes (Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz - FMStErgG)

Vom ...

Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:

Artikel 1
Änderung des Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetzes

Das Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetz vom 17. Oktober 2008 (BGBl. I S. 1982) wird wie folgt geändert:

Artikel 2
Änderung des Gesetzes zur Beschleunigung und Vereinfachung des Erwerbs von Anteilen an sowie Risikopositionen von Unternehmen des Finanzsektors durch den Fonds "Finanzmarktstabilisierungsfonds - FMS"

Das Gesetz zur Beschleunigung und Vereinfachung des Erwerbs von Anteilen an sowie Risikopositionen von Unternehmen des Finanzsektors durch den Fonds "Finanzmarktstabilisierungsfonds - FMS" vom 17. Oktober 2008 (BGBl. I S. 1982, 1986) wird wie folgt geändert:

Artikel 3
Gesetz zur Rettung von Unternehmen zur Stabilisierung des Finanzmarktes (Rettungsübernahmegesetz - RettungsG)

§ 1 Enteignung zur Sicherung der Finanzmarktstabilität

§ 2 Enteignungsakt

§ 3 Verfahren

§ 4 Entschädigung

§ 5 Rechtsschutz

§ 6 Befristung und Reprivatisierung

§ 7 Rechte des Gremiums nach § 10a des Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetzes

§ 8 Verordnungsermächtigung

§ 9 Verkündung von Rechtsverordnungen

Artikel 4
Änderung des Finanzmarktstabilisierungsgesetzes

In Artikel 6 Absatz 3 des Finanzmarktstabilisierungsgesetzes vom 17. Oktober 2008 (BGBl. I S. 1982) wird dem neuen Absatz 2 folgender Satz angefügt: "Forderungen auf Rückgewähr von Gesellschafterdarlehen oder aus Rechtshandlungen, die einem solchen Darlehen wirtschaftlich entsprechen, für die gemäß § 39 Abs. 2 zwischen Gläubiger und Schuldner der Nachrang im Insolvenzverfahren hinter den in § 39 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 bezeichneten Forderungen vereinbart worden ist, sind nicht bei den Verbindlichkeiten nach Satz 1 zu berücksichtigen."

Artikel 5
Änderung der Finanzmarktstabilisierungsfonds-Verordnung

Die Finanzmarktstabilisierungsfonds-Verordnung vom 20. Oktober 2008 (eBAnz AT 123 2008 V1) wird wie folgt geändert:

Artikel 6
Inkrafttreten

Begründung

A. Allgemeiner Teil

Das deutsche Finanzsystem leidet unter den Auswirkungen der weltweiten Finanzmarktkrise. Die Lage auf den Finanzmärkten hat sich in den vergangenen Wochen erneut verschärft. Die Bankenkrise hat sich zu einer akuten Krise des Finanzsystems ausgeweitet. In dieser Krisensituation ist es fundamentale Aufgabe des Staates, das Vertrauen in den Finanzmarkt wiederherzustellen und eine weitere Zuspitzung der Finanzmarktkrise zu verhindern. Die dramatische aktuelle Lage hat überall in Europa staatliche Interventionen zum kurzfristigen Krisenmanagement erforderlich gemacht.

Das im Oktober 2008 verabschiedete Finanzmarktstabilisierungsgesetz (FMStG) hat durch Einrichtung eines "Finanzmarktstabilisierungsfonds" wesentlich zur Stabilisierung des deutschen Finanzmarktes beigetragen. Die Erfahrungen der vergangenen Monate haben aber gezeigt, dass die geschaffenen Rahmenbedingungen im Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetz, aber auch in den gesellschaftsrechtlichen Begleitmaßnahmen für Rekapitalisierungsmaßnahmen in einigen Punkten ergänzt werden müssen, um eine flexiblere Handhabung der vorhandenen Stabilisierungsinstrumente zu ermöglichen. Die zivil- und gesellschaftsrechtlichen Handlungsoptionen sollen im Interesse der Finanzmarktstabilität erweitert werden.

Darüber hinaus ist nicht ausgeschlossen, dass in besonders gelagerten Fällen selbst die Nutzung der erweiterten zivil- und gesellschaftsrechtlichen Handlungsoptionen nicht ausreichen, um in dem für die Sicherung der Finanzmarktstabilität erforderlichen Zeitraum eine rechtssichere und wirtschaftlich zumutbare Lösung zu erreichen. Für diese Zwecke räumt das Gesetz die Option einer Verstaatlichung als ultima ratio ein. Sie ist nachrangig gegenüber milderen Mitteln, kommt also nur in Betracht, wenn sie für die Sicherung der Finanzmarktstabilität erforderlich ist und andere rechtlich und wirtschaftlich zumutbare Lösungen nicht zur Verfügung stehen, mit denen die Finanzmarktstabilität gleichermaßen, aber auf weniger einschneidende Weise gesichert werden kann. Hierbei ist insbesondere zu prüfen, ob die durch das Gesetz eingefügten weiteren zivil- und gesellschaftsrechtlichen Möglichkeiten genutzt werden können.

Im Zuge der Finanzkrise und vergangener Krisen haben auch Staaten wie Großbritannien und Schweden die Erfahrung gemacht, dass es in Einzelfällen zum Zweck der Finanzmarktstabilisierung erforderlich sein kann, ein Unternehmen des Finanzsektors vollständig, aber nur zeitweise zu verstaatlichen. Würde die Option in einem Einzelfall als ultima ratio tatsächlich genutzt, so ist das betreffende Unternehmen, sobald es nachhaltig stabilisiert ist, wieder zu privatisieren. Dabei ist den betroffenen Anteilsinhabern, über eine bereits geleistete Entschädigung hinaus, ein Recht auf bevorzugten Erwerb einzuräumen. Die Möglichkeit, ein Enteignungsverfahren einzuleiten, endet am 30. Juni 2009. Damit wird deutlich, dass die Option einer Verstaatlichung zum Zwecke der Stabilisierung nicht auf Dauer zur Verfügung stehen soll, sondern nur zur Bewältigung der Finanzkrise zulässig ist.

In Anpassung an die europaweiten Rahmenbedingungen und zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen sieht der Gesetzentwurf die Verlängerung der maximalen Garantielaufzeiten von derzeit 36 Monate auf 60 Monate vor und vollzieht damit die beihilferechtliche Genehmigung der EU-Kommission nach, die bei einem Drittel der Garantien eine Laufzeit zwischen drei und fünf Jahren zulässt. Das gibt dem Fonds mehr Flexibilität bei der Gestaltung der Garantien und erleichtert die Anpassung an die spezifische Refinanzierungsstruktur der Unternehmen und an die Rahmenbedingungen auf dem Kapitalmarkt. Weiter sieht der Entwurf vor allem Anpassungen und Verbesserungen bei den Begleitregelungen im Gesellschafts- und Übernahmerecht vor, damit Stabilisierungsmaßnahmen schnell und effektiv greifen können und Übernahmen zum Zweck der Stabilisierung erleichtert werden. Diese Änderungen gelten nur für Unternehmen, die die Leistungen des Stabilisierungsfonds in Anspruch nehmen oder nehmen wollen. Darüber hinaus schafft der Gesetzentwurf die zeitlich eng befristete Möglichkeit, zur Sicherung des öffentliches Gutes "Finanzmarktstabilität" Anteile an einem Unternehmen des Finanzsektors und Wertpapierportfolien gegen angemessene Entschädigung zugunsten des Finanzmarktstabilisierungsfonds zu verstaatlichen. Die Verstaatlichung ist nur zulässig, wenn andere rechtlich und wirtschaftlich zumutbare Lösungen zur Sicherung der Finanzmarktstabilität nicht zur Verfügung stehen.

Der Bund verfügt über die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 und Nr. 14 GG. Eine bundesgesetzliche Regelung ist nach Art. 72 Abs. 2 GG zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Angesichts der internationalen Verflechtungen der Finanzmärkte ist nur ein national einheitlich agierender Fonds möglich, der für alle Betroffenen einheitliche Regelungen eröffnet.

B. Besonderer Teil

Zu Artikel 1 (Änderung des Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetzes - FMStFG)

Zu Nummer 1 ( § 2 FMStFG):

Hierbei handelt es sich um eine Bereinigung. Beaufsichtigte Finanzkonglomeratsunternehmen waren als Institute bzw. Versicherungsunternehmen bereits erfasst, Versicherungs-Holdinggesellschaften und gemischte Versicherungs-Holdinggesellschaften allerdings nicht.

Zu Nummer 2 ( § 3 FMStFG):

Zu Buchstabe a)

Die Ergänzung soll sicherstellen, dass das Vermögen des Fonds nicht durch Vollstreckungsmaßnahmen oder Aufrechnung aus anderen Forderungen gegen den Bund oder den Fonds vermindert wird.

Zu Buchstabe b)

Die Vorschrift legt als einheitlichen allgemeinen Gerichtsstand für Fonds und Anstalt den Sitz der Deutschen Bundesbank fest.

Zu Nummer 3 ( § 3a FMStFG):

Zu Buchstabe a)

Zu Doppelbuchstabe aa)

In Absatz 5 Satz 3 wird klargestellt, dass der Bund, der nach § 12 FMStFG die Kosten der Verwaltung des Fonds trägt, auch die Kosten der Anstalt trägt.

Zu Doppelbuchstabe bb)

Außerdem wird die bisher schon bestehende Berechtigung der Anstalt klargestellt, von den Antragstellern die Erstattung von Kosten verlangen zu können. Dies kann privatrechtlich, auf der Grundlage einer Verpflichtungserklärung oder eines Vertrages, erfolgen. Die Erstattung kann nunmehr außerdem durch Verwaltungsakt festgesetzt werden. Nähere Bestimmungen zu der Kostenerstattung können in der Satzung der Anstalt getroffen werden. Satz 5 stellt klar, dass zu den Kosten auch Kosten Dritter gehören, derer sich die Anstalt gemäß Satz 1 bedient.

Zu Buchstabe b)

Die Änderungen in Absatz 6 sind redaktionelle Ergänzungen sowie Folgeregelung zu § 3a Abs. 5 Satz 3 bis 5.

Zu Nummer 4 ( § 6 FMStFG):

Zu Buchstabe a)

Die Garantien werden vom Fonds, handelnd durch die Finanzmarktstabilisierungsanstalt, übernommen, was eingangs des Satzes 1 klargestellt werden soll. Im Übrigen ist es zweckmäßig, dem Fonds mehr Flexibilität bei der Garantievergabe zu geben und dafür die Laufzeit der garantierten Verbindlichkeiten im Rahmen des beihilferechtlich Zulässigen auf bis zu 60 Monate zu erstrecken. Die Bundesregierung geht davon aus, dass der Fonds bei Nutzung dieser Ermächtigung die Auswirkungen auf den Kapitalmarkt berücksichtigen wird.

Zu Buchstabe b)

Die Regelung in dem neuen Absatz 1a bewirkt, dass die Inhaber von vom Fonds garantierten Forderungen darauf verwiesen sind, den Fonds als Garantiegeber in Anspruch zu nehmen. Das entspricht sachlich der Regelung beim Pfandbrief (vgl. § 6 Abs. 2, § 29, § 30 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 6 PfandBG). Ferner soll der Fonds seine Rückgriffsforderung im Insolvenzverfahren des gestützten Unternehmens in voller Höhe zur Tabelle anmelden können, um das gestützte Unternehmen so zu stellen, wie es stehen würde, wenn die garantierten Forderungen fällig geworden wären. Die Abbedingung des § 41 Abs. 2 InsO hat klarstellenden Charakter.

Zu Nummer 5 ( § 9 FMStFG):

Die Neuregelung schafft die haushaltsrechtliche Ermächtigung für den Fonds, Zahlungen nach dem Rettungsübernahmegesetz leisten zu können.

Zu Nummer 6 ( § 13 FMStFG)

Die Norm stellt klar, dass sich der Fonds auch nach dem 31. Dezember 2009 an Unternehmen des Finanzsektors beteiligen kann, an denen er aufgrund von Rekapitalisierungsmaßnahmen nach § 7 bereits beteiligt ist, soweit dies erforderlich ist, um den Anteil seiner Kapitalbeteiligung an dem Unternehmen aufrecht zu erhalten oder gewährte Stabilisierungsmaßnahmen abzusichern.

Zu Artikel 2 (Änderung des Gesetzes zur Beschleunigung und Vereinfachung des Erwerbs von Anteilen an sowie Risikopositionen von Unternehmen des Finanzsektors durch den Fonds "Finanzmarktstabilisierungsfonds - FMS")

Zu Nummer 1 (Änderung der Überschrift)

Einfügung einer Unterbezeichnung für das Gesetz.

Zu Nummer 2 (Inhaltsübersicht)

Die Inhaltsübersicht wird angepasst.

Zu Nummer 3 - § 1 (Anwendungsbereich):

Das Finanzmarktstabilisierungsbeschleunigungsgesetz enthält eine Reihe von Bestimmungen, welche die Durchführung von Stabilisierungsmaßnahmen vereinfachen und beschleunigen sollen. Deshalb soll klargestellt werden, dass die Bestimmungen des Finanzmarktstabilisierungsbeschleunigungsgesetzes nur auf solche Unternehmen des Finanzsektors im Sinne des § 2 FMStFG Anwendung finden, denen von dem Fonds zum Zwecke der Stabilisierung des Finanzmarktes Stabilisierungsmaßnahmen oder vergleichbare Maßnahmen gewährt werden oder gewährt werden sollen.

Zu Nummer 4- § 7 (Kapitalerhöhung gegen Einlagen und Kapitalherabsetzung)

Die Neufassung von Absatz 1 dient der Klarstellung, dass die in § 7 statuierten Erleichterungen nicht nur für Rekapitalisierungen unter ausschließlicher Beteiligung des Fonds gelten, sondern auch bzw. erst recht, wenn Aktionäre oder Dritte die Möglichkeit erhalten, sich an der Kapitalerhöhung zu beteiligen. Zudem wird klargestellt, dass mit Ablauf der Umsetzungsfrist für die Aktionärsrechterichtlinie (Richtlinie 2007/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Juli 1007 über die Ausübung bestimmter Rechte von Aktionären in börsennotierten Gesellschaften) am 3. August 2009 eine Einberufungsfrist von 21 Tagen eingehalten werden muss.

Kapitalerhöhungen werden durch Absatz 2 weiterhin dadurch erleichtert, dass der Kapitalerhöhungsbeschluss - auch entgegen anders lautender Satzungsbestimmungen - mit einfacher Mehrheit gefasst werden kann.

Um die Durchführung einer Rekapitalisierung zu erleichtern, ist auch das Mehrheitserfordernis für einen Ausschluss des Bezugsrechts durch Absatz 3 auf das europarechtlich zulässige Maß abgesenkt worden.

In den Stellungnahmen zum FMStG ist zum Teil bezweifelt worden, dass die Bestimmungen des § 5 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 5 lediglich für den Fall der Ausübung des gesetzlich genehmigten Kapitals nach § 3 gelten. Durch Absatz 5 wird klargestellt, dass diese Bestimmungen sinngemäß auch in dem Fall gelten, dass über eine Rekapitalisierung im Rahmen einer Hauptversammlung Beschluss gefasst wird. Daher kann die Hauptversammlung etwa bestimmen, dass die neuen Aktien wie in § 5 Abs. 1 Satz 2 und 3 beschrieben, ausgestattet werden, und es können - wie in § 5 Abs. 5 vorgesehen - stimmrechtslose Vorzugsaktien ausgegeben werden, bei denen der Vorzug (in Abweichung von den Vorgaben des § 139 AktG) nicht nachzahlbar ist.

Im Rahmen von Rekapitalisierungsmaßnahmen kann es erforderlich werden, eine Kapitalherabsetzung (z.B. zur gleichzeitigen Wiedererhöhung des Grundkapitals) durchzuführen. Auch für eine solche Kapitalherabsetzung sollen durch Absatz 6 Erleichterungen geschaffen werden, um eine effektive und zeitnahe Implementierung der Rekapitalisierung zu ermöglichen.

Absatz 7 konkretisiert die Treupflicht der Aktionäre gegenüber der Gesellschaft. Diese Treupflicht kann sich zur Pflicht verdichten, das Stimmrecht in der Hauptversammlung so auszuüben, dass eine für den Fortbestand der Gesellschaft notwendige Kapitalmaßnahme nicht vereitelt wird.

Zu Nummer 5 - §§ 7a - 7d:

Zu § 7a (Bedingtes Kapital):

§ 7a erlaubt zusammen mit dem neu geschaffenen § 15 Abs. 2 die Schaffung bedingten Kapitals zum Zwecke der Ausgabe einer wandelbaren stillen Beteiligung an den Fonds.

Zu § 7b (Schaffung eines genehmigten Kapitals)

§ 7b stellt klar, dass ein genehmigtes Kapital im Zusammenhang mit einer Rekapitalisierung auch aufgrund eines Hauptversammlungsbeschlusses geschaffen werden kann. Für ein solches genehmigtes Kapital gilt die in § 202 Abs. 3 S. 1 des Aktiengesetzes angelegte Beschränkung auf die Hälfte des zur Zeit der Ermächtigung bestehenden Grundkapitals nicht.

Zu § 7c (Eintragung von Hauptversammlungsbeschlüssen):

Mit § 7c wird der frühere § 7 Absatz 3 neu gefasst. Die Eintragungserleichterungen gelten nunmehr auch für Maßnahmen, welche Hauptversammlungsbeschlüsse nach § 7 Absatz 6, § 7a und § 7b erfordern.

Zu § 7d (Ausschluss der aktienrechtlichen Vorschriften über verbundene Unternehmen für den Fonds):

Die Norm schließt die Anwendung des Konzernrechts für den Fonds aus. Der Ausschluss erstreckt sich auch auf ungeschriebene konzernrechtliche Grundsätze wie sie etwa aus der gesellschaftsrechtlichen Treupflicht hergeleitet werden.

Zu Nummer 6 - § 9 (Sinngemäße Anwendung):

Redaktionelle Änderung.

Zu Nummer 7 - § 12 (Wertpapiererwerbs- und Übernahmeangebote)

Die Änderung in § 12 Abs. 1 n. F. ermöglicht dem Fonds, Beteiligungen auch über Tochterunternehmen zu erwerben, ansonsten redaktionelle Korrektur.

Im Rahmen der Beteiligung des Fonds an einem Unternehmen des Finanzsektors hat sich in der Praxis gezeigt, dass für an der Stabilisierungsmaßnahme beteiligte Dritte das Risiko einer Zurechnung nach § 30 Abs. 2 WpÜG bestehen kann mit der Folge der Notwendigkeit eines Pflichtangebots für Dritte. Dies ist im Rahmen von Stabilisierungsmaßnahmen nicht sachgerecht. Die Einfügung des neuen § 12 Abs. 2 soll etwaige Rechtsunsicherheiten ausschließen; eine Zurechnung nach § 30 Abs. 2 WpÜG im Zusammenhang mit Stabilisierungsmaßnahmen nicht erfolgen.

Die Neuregelung in § 12 Absatz 3 erleichtert die Abgabe von Wertpapiererwerbs- und Übernahmeangeboten durch den Bund im Zusammenhang mit Stabilisierungsmaßnahmen, weil die Annahmefrist und Schwellenwerte in § 39a Absatz 1 und 2 WpÜG auf das mit der Übernahmerichtlinie vereinbare Minimum abgesenkt werden, eine Nachfrist ("Zaunkönigregelung") nicht erforderlich ist und die Anforderungen an die Angebotsunterlage vereinfacht werden. Die Regelung in § 12 Abs. 3 Buchstabe c trägt den besonderen Umständen Rechnung, die im Falle von Übernahmeangeboten vorliegen, die im Zusammenhang mit einer Stabilisierung erfolgen. Die Regelung in Satz 2 und 3 soll verhindern, dass Spekulationen im Zusammenhang mit dem Erlass dieses Gesetzes zu einem Mindestpreis führen, der nicht dem Wert einer angemessenen Gegenleistung entspricht.

Zu Nummer 8 - § 15 (Stille Gesellschaft):

Zu Buchstabe a)

Redaktionelle Änderung.

Zu Buchstabe b)

Die Norm setzt die Mehrheitserfordernisse in der Hauptversammlung für Vereinbarungen auf das europarechtlich erforderliche Maß herab, mit denen dem Fonds ein Umtausch oder Bezugsrecht auf Aktien eingeräumt wird.

Zu Nummer 9 - § 16

Die Norm ermöglicht die Übertragung von Risikopositionen mittels Einsatz des Refinanzierungsregisters und schließt damit verbundene Rechtsunsicherheiten zu Lasten des Fonds aus.

Zu Nummer 10 - §§ 18 und 19

Zu § 18 (Gesellschafterdarlehen und wirtschaftlich vergleichbare Forderungen, Anfechtung, verdeckte Sacheinlage):

Nach Absatz 1 finden die Vorschriften zur Insolvenzanfechtung und zur Anfechtung nach dem Anfechtungsgesetz keine Anwendung zulasten des Fonds, des Bundes, der von ihnen errichteten Körperschaften, Anstalten und Sondervermögen sowie der von ihnen abhängigen Unternehmen oder ihnen nahestehenden Personen (§ 139 Abs. 2 der Insolvenzordnung).

Nach Absatz 2 sind die durch Absatz 1 privilegierten Personen und Rechtsträger den Vorschriften über Gesellschafterdarlehen und wirtschaftlich vergleichbare Forderungen (z.B. § 39 Abs. 1 Nr. 5 InsO) nicht unterworfen.

Absatz 3 soll klarstellen, dass die Privilegien der Absätze 1 und 2 auch zugunsten der Rechtsnachfolger der in Absatz 1 aufgeführten Personen und Rechtsträger gelten.

Absatz 4 verhindert die Anwendung der Grundsätze der verdeckten Sacheinlage auf Rechtsgeschäfte zwischen dem Fonds und einem von ihm gestützten Unternehmen des Finanzsektors und unterstützt somit eine Sanierung durch den Fonds.

Zu § 19 (Keine Kündigung bei Übernahme einer Beteiligung):

Hiermit wird klargestellt, dass die Übernahme einer Beteiligung an einem Unternehmen des Finanzsektors, insbesondere eine Mehrheitsbeteiligung, gleich auf welchem Wege sie stattfindet, keinen Kündigungsgrund darstellt und auch nicht zu einer automatischen Beendigung von Schuldverhältnissen führt. Entgegenstehende Vertragsbestimmungen sind unwirksam. Damit soll entsprechenden Kündigungsrechten, die gerade im internationalen Rechtsverkehr und hier insbesondere bei Finanzierungs- und Derivatgeschäften nicht unüblich sind (v.a. "Changeof-Control-" und "Breach of Representation"-Klauseln), entgegengewirkt werden. Aus Sicht des deutschen Rechts handelt es sich um eine international zwingende Vorschrift.

Zu Artikel 3 (Gesetz zur Rettung von Unternehmen zur Stabilsierung des Finanzmarktes)

Zu § 1 (Enteignung zur Sicherung der Finanzmarktstabilität):

§ 1 erlaubt zum Zwecke der Sicherung der Finanzmarktstabilität Enteignungen nach Maßgabe dieses Gesetzes. Die möglichen Gegenstände einer solchen Enteignung sind in Absatz 2 abschließend aufgezählt.

Nach Abs. 2 Satz 1 Nummer 1 können Gegenstand einer Enteignung zur Sicherung der Finanzmarktstabilität Anteile an Unternehmen des Finanzsektors im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 des Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetzes sein. Anteile sind Beteiligungen jeder Art an Unternehmen des Finanzsektors. In Betracht kommt sowohl eine Enteignung sämtlicher Anteile wie auch von Teilen von Anteilen. Das ist im Einzelfall eine Frage der Anwendung der Absätze 4 und 5.

Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 meint bei Kreditinstituten die Eigenmittel nach § 10 Abs. 2 des Kreditwesengesetzes, vor allem die am Verlust teilnehmenden sonstigen Bestandteile des haftenden Eigenkapitals nach § 10 Abs. 2, Abs. 2a Satz 1 des Kreditwesengesetzes, bei Versicherungsunternehmen die sonstigen Eigenmittel nach § 53c Abs. 3 bis 3b des Versicherungsaufsichtsgesetzes, bei Rückversicherungsunternehmen auch in Verbindung mit § 121a Abs. 1 Satz 2 des Versicherungsaufsichtsgesetzes, bei Pensionsfonds nach § 114 Abs. 2 des Versicherungsaufsichtsgesetzes in Verbindung mit § 3 der Pensionsfonds-Kapitalausstattungsverordnung. Hintergrund der Regelung ist, dass nicht nur die Anteile am Gesellschaftskapital, sondern auch die sonstigen Anteile an den aufsichtsrechtlichen Eigenmitteln bei den betreffenden Unternehmen des Finanzsektors unmittelbar vor der Enteignung in der Regel erheblich an Wert verloren haben, aber bei einer bloßen Enteignung der Gesellschafter nicht angemessen an den aufgelaufenen Verlusten beteiligt würden.

Nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 können auch Anteile an Tochterunternehmen von Unternehmen des Finanzsektors, die selbst keine Unternehmen des Finanzsektors sind, enteignet werden, sofern die Voraussetzungen des Absatzes 4 vorliegen.

In Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 betrifft z.B. die Enteignung von Wertpapier- oder Kreditportfolien von sanierungsbedürftigen Unternehmen des Finanzsektors und deren Übertragung auf eine Zweckgesellschaft des Bundes oder des Fonds. In diesen Fällen sollen auch die betreffenden Refinanzierungsverbindlichkeiten und Verbindlichkeiten aus Derivate-, Pensions- und ähnlichen Geschäften mit Bezug auf diese Wertpapiere oder Forderungen mit übertragen werden (vgl. im Übrigen § 2 Abs. 2).

Absatz 2 Satz 2 legt fest, dass eine Enteignung von Unternehmensanteilen und Anteilen an Tochterunternehmen nicht in Betracht kommt bei Landesbanken, Sparkassen und anderen öffentlichrechtlichen Kreditinstituten, an denen ausschließlich juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar beteiligt sind. Absatz 2 Sätze 3 und 4 ermöglichen die Umsetzung einer Enteignung in Fällen, in denen das Unternehmen in Rechtsform einer Kommanditgesellschaft organisiert ist.

Enteignungsbegünstigte können nach Absatz 3 nur der Finanzmarktstabilisierungsfonds gemäß § 1 des Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetzes sowie juristische Personen des öffentlichen Rechts oder des Privatrechts sein, deren Anteile ausschließlich von dem Finanzmarktstabilisierungsfonds unmittelbar oder mittelbar gehalten werden. Die Aufzählung ist abschließend.

Die Enteignung ist ultima ratio. Sie ist nachrangig, steht also nicht zur Disposition, wenn geeignete mildere Mitteln zur Verfügung stehen. In Absatz 4 wird deshalb die Zulässigkeit einer Enteignung unter Berücksichtigung ihres Ausnahmecharakters festgelegt. Grundsätzlich ist gemäß Absatz 4 Nummer 1 die Enteignung im Einzelfall nur zulässig, wenn sie für die Sicherung der Finanzmarktstabilität erforderlich ist und andere rechtlich und wirtschaftlich zumutbare Lösungen nicht zur Verfügung stehen, mit denen die Finanzmarktstabilität gleichermaßen, aber auf weniger einschneidende Weise gesichert werden kann. Damit wird die Vorgabe des Art. 14 Absatz 3 Satz 1 GG umgesetzt, dass eine Enteignung nur zum Wohl der Allgemeinheit zulässig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedeutet dies, dass die Enteignung verhältnismäßig, insbesondere zur Erreichung des angestrebten Gemeinwohlziels erforderlich sein muss. Dabei sind auch die rechtliche und wirtschaftliche Zumutbarkeit alternativer Maßnahmen zu prüfen. Die Enteignung kann nur als äußerstes Mittel eingesetzt werden, wenn andere, mildere Mittel nicht mehr zur Verfügung stehen, um die Finanzmarktstabilität in dem erforderlichen Zeitraum rechtssicher und wirtschaftlich zumutbar sichern können.

Voraussetzung für eine Enteignung nach Nummer 1 ist insbesondere, dass die in Nummer 2 genannten Gründe vorliegen. Es muss neben der Systemrelevanz des betreffenden Unternehmens des Finanzsektors (Nummer 2 Buchstabe a) berücksichtigt werden, ob Stabilisierungsmaßnahmen nach dem Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetz ausreichen oder ob anstelle oder neben den Stabilisierungsmaßnahmen eine Übertragung des Enteignungsgegenstandes auf den Enteignungsbegünstigten und damit Kontrollerwerb des Fonds erforderlich ist (Nummer 2 Buchstabe b).

Insbesondere in grundlegenden Sanierungs- und Restrukturierungsfällen wird der Fonds zur Gewährleistung einer rechtssicheren und nachhaltigen Stabilisierung des Unternehmens des Finanzsektors die Mehrheit oder sämtliche Anteile des betreffenden Unternehmens unmittelbar oder mittelbar auf sich vereinen müssen. Denn die weit reichenden Restrukturierungs- und Sanierungsentscheidungen können letztlich rechtssicher in dem erforderlichen Zeitraum nur getroffen werden, wenn die Einschnitte, Sanierungsentscheidungen und Umsetzungen maßgeblich über die Unternehmensorgane (insbesondere Hauptversammlung und Aufsichtsrat) gesteuert werden , ohne hieran z.B. durch Stimmquoten bei Strukturentscheidungen, Bestimmungen zum Minderheitenschutz, Berichtserfordernisse oder sonstige dem Schutz weiterer Anteilsinhaber dienende Bestimmungen des allgemeinen Kapitalgesellschaftsrechts gehindert zu sein, die nicht rechtssicher auszuschließen sind.

Es entspricht dem Standard des Enteignungsrechts und den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, dass in Fällen, in denen das Enteignungsziel gleichermaßen durch einen freihändigen Erwerb erreichbar wäre, der Enteignungsberechtigte sich zuvor ernsthaft um einen solchen Erwerb zu wirtschaftlich zumutbaren Bedingungen bemühen muss (vgl. z.B. § 87 Absatz 2 BauGB). Vorliegend wird dieser Grundsatz in Absatz 4 Nummer 2 Buchstabe c auf jede Form eines alternativen Erwerbs übertragen. Dabei ist die Legaldefinition des alternativen Erwerbs in Absatz 4 Nummer 2 zu beachten: er liegt vor, wenn eine Übertragung des Enteignungsgegenstandes auf den Enteignungsbegünstigten in dem für die Sicherung der Finanzmarktstabilität erforderlichen Zeitraum rechtssicher und zu wirtschaftlich zumutbaren Bedingungen auf weniger einschneidende Weise erreicht werden kann. Hat ein alternativer Erwerb nach Einschätzung der Enteignungsbehörde hinreichende Aussicht auf Erfolg, ist eine Enteignung nur zulässig, wenn sich die Enteignungsbehörde zuvor ernsthaft um den alternativen Erwerb vergeblich bemüht hat. Eine gegenüber einer Enteignung weniger einschneidende Maßnahme kann z.B. in dem Erwerb von Anteilen, einem Übernahmeangebot nach dem Wertpapierübernahmegesetz, einer Kapitalmaßnahme oder vergleichbaren Maßnahmen liegen. Hierbei ist insbesondere zu prüfen, ob die durch das Finanzmarktstabilisierungsbeschleunigungsgesetz eingefügten weiteren zivil- und gesellschaftsrechtlichen Möglichkeiten genutzt werden können, um das betreffende Unternehmen in dem erforderlichen Zeitraum rechtssicher und wirtschaftlich zumutbar stabilisieren zu können.

Nur wenn ein alternativer Erwerb hinreichende Aussicht auf Erfolg hat, muss sich die Enteignungsbehörde zuvor ernsthaft darum vergeblich bemüht haben. Ob eine hinreichende Aussicht auf Erfolg besteht, muss im Einzelfall geprüft werden.

Besteht aufgrund der tatsächlichen oder rechtlichen Umstände des Einzelfalls, insbesondere aufgrund Dringlichkeit, keine Aussicht darauf, dass der Enteignungsgegenstand in dem für die Sicherung der Finanzmarktstabilität erforderlichen Zeitraum rechtssicher und zu wirtschaftlich zumutbaren Bedingungen auf den Enteignungsbegünstigten übertragen werden kann, so besteht mangels eines milderen, gleichermaßen geeigneten Mittels kein Erfordernis, sich um den alternativen Erwerb zuvor ernsthaft zu bemühen (Absatz 4 Nummer 2 Buchstabe c Satz 2). Diese Voraussetzungen können z.B. vorliegen, wenn der alternative Erwerb in einem Übernahmeangebot nach dem Wertpapierübernahmegesetz bestünde, jedoch aufgrund der konkreten Dringlichkeit und der Aktionärsstruktur eines börsennotierten Unternehmens mit Streubesitz keine Gewissheit darüber bestünde, in dem für die Sicherung der Finanzmarktstabilität erforderlichen Zeitraum die erforderliche Annahmequote zu erreichen. Demgegenüber ist allein der Dringlichkeit wegen der Versuch eines alternativen Erwerbs im Wege der Kapitalerhöhung (ggfalls nach vorheriger Herabsetzung) nicht zu unterlassen; dies schließt ein, dass für eine entsprechende Kapitalmaßnahem in der Hauptversammlung die erforderliche Mehrheit nicht erreicht worden ist oder der Beschluss nicht rechtzeitig eingetragen wird.

Zu § 2 (Enteignungsakt):

Nach Art. 14 Absatz 3 Satz 2 GG darf eine Enteignung unmittelbar durch förmliches Parlamentsgesetz (Legalenteignung) oder auf der Grundlage eines förmlichen Parlamentsgesetzes durch eine Entscheidung der Verwaltung (Rechtsverordnung oder Verwaltungsakt) erfolgen.

§ 2 sieht vor, dass die Enteignung vorliegend durch Erlass einer Rechtsverordnung erfolgt. Dafür spricht vor allem das Erfordernis der Rechtssicherheit, dem bei Enteignungen von Anteilen an Unternehmen des Finanzsektors eine besondere Bedeutung zukommt. Es muss stets klar sein, welche Personen zu welchem Zeitpunkt Inhaber der Anteile sind.

Bei einem Vorgehen durch Verwaltungsakt müsste entweder ein gleich lautender Bescheid an jeden einzelnen Anteilsinhaber des betreffenden Unternehmens ergehen. Dies wäre jedenfalls bei Unternehmen mit einer Vielzahl von Anteilsinhabern mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden und erscheint daher wenig praktikabel. Oder es müsste eine Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) ergehen. Diese könnte zwar ohne eine spezielle gesetzliche Ermächtigung öffentlich bekanntgegeben werden, wenn eine Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist (vgl. § 41 Absatz 3 Satz 2 VwVfG). Jedoch wirkt die Anfechtung einer Allgemeinverfügung, insbesondere mit Blick auf den Suspensiveffekt nach § 80 Absatz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), grundsätzlich nur relativ, d.h. für den jeweiligen Kläger, nicht für die übrigen Betroffenen. Gleichermaßen kommt auch bei einer Kassation einer Allgemeinverfügung nach § 113 Absatz 1 Satz 1 VwGO die Wirkung grundsätzlich nur dem Kläger zugute. Aus diesen Gründen erscheint eine Enteignung durch Rechtsverordnung sachgerechter als eine Enteignung durch Verwaltungsakt. Denn bei ihr bestehen die genannten Unsicherheiten nicht.

Die Eigentumsentziehung durch Rechtsverordnung darf nicht dazu führen, dass der durch Art. 14 Absatz 1 Satz 1 und Art. 19 Absatz 4 GG garantierte effektive Rechtsschutz geschmälert wird. Deshalb wird durch § 5 dieses Gesetzes ein den verfassungsrechtlichen Vorgaben genügender effektiver Rechtsschutz gegen die Rechtsverordnung nach § 2 ausdrücklich zugelassen.

Die Bestimmtheit von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung ergibt sich aus den weiteren Bestimmungen des § 2 in Verbindung mit § 1 dieses Gesetzes. Werden Anteile an Unternehmen gem. § 1 Abs. 2 Ziffern 1 oder 2 enteignet, so sind nach § 2 Abs. 1 das Unternehmen, die Art der Anteile sowie anzugeben, ob nur bestimmte Anteilsinhaber von der Enteignung betroffen oder umgekehrt nicht betroffen sind. Gehören auch abgrenzbare Bestände von Forderungen oder Wertpapieren zu den zulässigen Enteignungsgegenständen, so muss Rechtssicherheit darüber bestehen, welche Forderungen und Wertpapiere im Einzelnen von der Enteignung betroffen sind. Sofern diese nicht einer bestimmten juristischen Person oder bestimmbaren organisatorischen Einheit (Geschäftsbereich, Betriebsbereich o.ä.) eindeutig und abgrenzbar zugeordnet werden können, kann es ggf. erforderlich sein, in der Rechtsverordnung oder in einem Anhang hierzu, vergleichbar einem Spaltungsplan, die von der Enteignung betroffenen Forderungen oder Wertpapiere näher zu bezeichnen. Sofern ein abgrenzbarer Bestand von Forderungen oder Wertpapieren enteignet wird, kann auch die Übertragung von Verbindlichkeiten angeordnet werden. Auch diese müssen in der Rechtsverordnung genau bezeichnet werden.

Um den Einzelfällen und der aus Sicht der Finanzmarktstabilität jeweils unterschiedlichen Dringlichkeit gerecht werden zu können, besteht für die Festlegung des gemäß Absatz 1 Nummer 3 anzugebenden Übergangszeitpunkts Flexibilität. Der Verordnungsgeber kann in Fällen, in denen Stabilisierungsmaßnahmen besonders eilbedürftig sind z.B. vorsehen, dass der Übergangszeitpunkt auf den Tag nach der Veröffentlichung der Rechtsverordnung im Bundesgesetzblatt fällt. Er kann aber auch, z.B. im Hinblick auf den in § 5 ermöglichten Rechtsschutz, einen späteren, hiervon abweichenden Tag in der Rechtsverordnung benennen oder allgemein bestimmen.

Absätze 2 bis 4 regeln die Wirkung und Rechtsfolgen des Enteignungsaktes. Bei den in Absatz 2 Satz 1 erwähnten Rechten, die mit dem Enteignungsgegenstand zusammenhängen, handelt es sich z.B. um Dividendenrechte. Werden sämtliche Aktien einer börsennotierten Aktiengesellschaft enteignet, so erfolgt mit dem Übergangszeitpunkt die Einstellung der Notierung und dann - von Amts wegen - auch der Widerruf der Zulassung nach § 39 Absatz 1 BörsG. Weiterer Regelungen bedarf es insoweit nicht. Absatz 2 Satz 2 stellt klar, dass Bezugsrechte nach dem Vollzug der Enteignung erlöschen. Anderenfalls könnte eine spätere Ausübung der Rechte jeweils neue Mitgliedschaftsrechte begründen und damit den angestrebten und erreichten Zustand wieder beseitigen. Der Übergang der Anteile erfolgt unmittelbar kraft Gesetzes, nicht erst durch die Eintragung in das Handelsregister nach Absatz 2 Satz 5. Diese ist deshalb nur deklaratorisch.

Zu § 3 (Verfahren):

§ 3 regelt das Verfahren der Enteignung. Mit den vorgesehenen Bestimmungen soll den Interessen der Betroffenen Rechnung getragen werden. Deshalb ist insbesondere vorgesehen, dass die Enteignungsbehörde die Betroffenen anhört und ihnen in geeigneter Form Gelegenheit zur Stellungnahme gibt (Absatz 4).

Ob eine Anhörung in der Praxis möglich ist, hängt von dem Einzelfall ab: Im Falle einer überschaubaren Anzahl namentlich bekannter Anteilsinhaber eines nicht börsennotierten Unternehmens scheitert eine Anhörung jedenfalls nicht an einem erheblichen Aufwand. Anders dürfte dies aber z.B. bei börsennotierten Gesellschaften mit einem erheblichen Streubesitz sein. In beiden Fällen kann eine Anhörung auch dann entfallen, wenn diese mit unverhältnismäßigem Aufwand verbunden wäre oder dadurch der Zweck der Enteignung gefährdet würde (ähnlich: § 5 Absatz 4 Investitionsvorranggesetz).

Selbst in Fällen, in denen von einer Anhörung abgesehen werden kann, bleibt die Enteignungsbehörde verpflichtet, gleichwohl bei ihr eingegangene Stellungnahmen der von einer Enteignung Betroffenen bei ihrer Entscheidung zu berücksichtigen. Als Enteignungsbehörde wird das Bundesministerium der Finanzen bestimmt.

Zu § 4 (Entschädigung):

§ 4 regelt die Entschädigung. Nach Art. 14 Absatz 3 Satz 2 GG darf eine Enteignung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes nur erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt (Junktimklausel). § 4 legt die Maßstäbe für die Berechnung der Entschädigung fest. Die Bestimmung des Entschädigungsberechtigten in Absatz 1 Satz 2 orientiert sich an den Beispielen des § 94 Absatz 1 BauGB.

§ 4 Absatz 1 Satz 1 regelt, dass der Enteignungsbegünstigte im Außenverhältnis gegenüber demjenigen, der durch die Enteignung in seinem Recht beeinträchtigt wird und einen Vermögensnachteil erleidet, zur Leistung der Entschädigung verpflichtet ist. Der Anspruch des Entschädigungsberechtigten richtet sich gegen den Enteignungsbegünstigten. Satz 2 betrifft das Innenverhältnis zwischen den in § 1 Absatz 3 Rettungsübernahmegesetz genannten Enteignungsbegünstigten und legt fest, dass die Entschädigungszahlung dem Fonds obliegt und aus Mitteln des Fonds erfolgt. Dies folgt daraus, dass Enteignungen und andere Maßnahmen des Fonds gleichermaßen der Finanzmarktstabilisierung dienen, sich gegenseitig ergänzen und dass der Fonds mit einer eigenen Kreditermächtigung zur Durchführung von Stabilisierungsmaßnahmen ausgestattet ist. Nach Satz 3 muss sich der Begünstigte zuvor ausdrücklich mit der Enteignung einverstanden erklären.

Die Entschädigung wird im Enteignungsrecht grundsätzlich von dem Enteignungsbegünstigten gezahlt (Absatz 2 Satz 1).

Die Entschädigung bemisst sich nach Absatz 3 Satz 1 an dem Verkehrswert des Enteignungsgegenstandes. Zwar muss bei einer Enteignung, anders als z.B. in den Fällen eines Unternehmensvertrages oder einer Eingliederung nach §§ 291 ff., 320 ff. des Aktiengesetzes, bei denen es sich um Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Absatz 1 Satz 2 GG handelt (vgl. BVerfG, NJW 1999, S. 3769 ff.), kein voller Wertersatz, insbesondere kein Ersatz des vollen Verkehrswertes geleistet werden. Art. 14 Absatz 3 Satz 3 GG verlangt lediglich, dass die Entschädigung unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen ist. Dennoch wird vorliegend der Verkehrswert des Enteignungsgegenstandes der Entschädigung zu Grunde gelegt.

Werden Unternehmensanteile oder sonstige Bestandteile der Eigenmittel von Unternehmen enteignet, erfolgt gem. Absatz 3 Satz 2 die Verkehrswertbestimmung auf der Grundlage einer Unternehmensbewertung. Der Unternehmensbewertung kann dabei die wirtschaftliche Lage des Unternehmens ohne Enteignung und ohne jegliche Stabilisierungs- oder sonstige Hilfs- oder Sicherungsmaßnahmen zugrunde gelegt werden. Denn zum einen besteht auf Stabilisierungsmaßnahmen kein Rechtsanspruch. Zum anderen dienen Stabilisierungsmaßnahmen dem betroffenen Unternehmen, sie bezwecken jedoch nicht eine Erhöhung der Anteilswerte der Eigentümer.

Absatz 4 enthält für die Verkehrswertbestimmung bei börsennotierten Gesellschaften eine vorrangige Spezialregelung zu Absatz 3. Sie lehnt sich an die Bestimmungen des § 5 WpÜG-AngebotsVO an, die für die vorliegenden Zwecke modifiziert werden (insbesondere hinsichtlich des Zeitraums für die Ermittlung des durchschnittlichen Börsenkurses). Für Abfindungsbestimmungen nach §§ 304, 405, 320b des Aktiengesetzes hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich anerkannt, dass von Verfassungs wegen nicht notwendig der Börsenkurs zum maßgeblichen Bewertungsstichtag zugrunde gelegt werden muss, sondern etwa auch auf einen Durchschnittskurs im Vorfeld der Entscheidung abgestellt werden kann (vgl. BVerfG, NJW 1999, S. 3769 [3772]).

Die Berechnung des durchschnittlichen Börsenkurses orientiert sich an § 5 Absatz 3 WpÜG-AngebotsVO. Da die Daten nicht öffentlich zugänglich sind, bedarf es zur Ermittlung der Mitwirkung der BaFin.

Bei Unternehmen des Finanzsektors, die nach diesem Gesetz verstaatlicht werden, ist es denkbar, dass der Börsenkurs den Unternehmenswert nur sehr unzutreffend widerspiegelt; insbesondere kann der Unternehmenswert deutlich hinter dem Börsenkurs zurückbleiben. Bestehen Anhaltspunkte dafür, dass ein auf der Grundlage einer Unternehmensbewertung ermittelter Verkehrswert des Enteignungsgegenstandes von dem nach Maßgabe des Börsenkurses ermittelten Wert erheblich abweichen würde, ist eine Unternehmensbewertung entsprechend der Vorgaben in Absatz 3 Sätze 2-4 durchzuführen. Ergibt sich hieraus ein Wert des Enteignungsgegenstandes, der von dem nach Maßgabe des Börsenkurses ermittelten Wert erheblich abweicht, soll dieser, sich aus der Unternehmensbewertung ergebende Wert der Ermittlung des Verkehrswertes nach Absatz 3 Satz 1 zu Grunde gelegt werden.

Die Entschädigung ist in Geld zu leisten. Diese Regelung ist der Vorschrift des § 99 Abs. 3 BauGB nachempfunden.

Zu § 5 (Rechtsschutz):

Absatz 1 begründet eine erst- und letztinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts für die Entscheidung über die Gültigkeit von Rechtsverordnungen nach § 2.

Eine sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Entscheidung in erster und zugleich letzter Instanz (und damit als Tatsachengericht) ist nicht neu. Sie existiert bereits seit langem in den Fällen des § 50 VwGO und ist nunmehr auch in § 16 Satz 1 FMStFG vorgesehen. Im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG begegnet dies keinen Bedenken, wenn und soweit ein besonderes bundespolitisches Interesse an der Konzentration des Rechtsschutzes beim Bundesverwaltungsgericht besteht und ein legitimes Interesse an der Beschleunigung des Verfahrens anzuerkennen ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 50 Randnummer 1). Die Bewältigung der Finanzkrise, die den gesamten Finanzmarkt und damit weite Teile sowohl der Wirtschaft wie der Bevölkerung bedrohen kann, ist ein solches besonderes bundespolitisches Interesse, das nicht nur rechtssicheres, sondern vor allem auch zügiges Handeln erfordert. Die Beschränkung auf eine Instanz entspricht diesem Ziel.

Auch im Hinblick auf Art. 92, 95 Absatz 1 und Art. 3 Absatz 1 GG begegnet dies keinen Bedenken. Diese Bestimmungen sind bei einer erstinstanzlichen Zuständigkeit oberster Gerichtshöfe nicht verletzt, wenn für die Zuständigkeitsbegründung sachlich einleuchtende Gründe vorliegen. Das ist bei Rechtsstreitigkeiten der Fall, bei denen ein gesamtstaatliches oder bundesstaatliches Interesse an einer raschen (rechtskräftigen) Entscheidung besteht. (BVerwG, Urt. v. 9.7.2008, Az.: 9 A 14.07, Randnummer 32 f.). Diese Voraussetzung ist hier aus den genannten Gründen erfüllt. Zudem wird die Zahl der Anwendungsfälle des Gesetzes voraussichtlich sehr gering sein, so dass in quantitativer und qualitativer Hinsicht der Ausnahmecharakter der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts gewahrt bleibt (vgl. BVerwG, a.a.O., Randnummer 32).

Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht orientiert sich an § 47 VwGO (Normenkontrolle von Landesrecht durch die Oberverwaltungsgerichte) und den §§ 76 ff. BVerfGG (abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht). Für die Anordnung einer Normenkontrolle bundesrechtlicher Rechtsverordnungen durch das Bundesverwaltungsgericht gibt es Vorbilder (z.B. § 2 Abs. 3 des Gesetzes über den Bau der "Südumfahrung Stendal" der Eisenbahnstrecke Berlin-Oebisfelde v. 29.10.1993, BGBl. I S. 1906). Vorliegend sind gesonderte Bestimmungen zum Verfahren der Normenkontrolle aus Gründen der Rechtssicherheit und des Rechtsschutzes geboten. Denn die vorgenannten Bestimmungen sind auf Verordnungen nach diesem Gesetz nicht unmittelbar anwendbar. Die Alternative, verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz gegen Rechtsverordnungen des Bundes im Wege der Feststellungsklage nach § 43 VwGO zuzulassen, ist umstritten (vgl. BVerwG, NVwZ 2007, 1311 (1313); VG Berlin, Urteil vom 07.03.2008, VG 4 A 439.07 - Mindestlohn). Zentrale Fragen eines derartigen Verfahrens nach § 43 VwGO, beispielsweise die Antragsbefugnis oder die Rechtswirkungen der Entscheidung (inter partes oder inter omnes, Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Entscheidung), wurden von der Rechtsprechung bislang nicht hinreichend geklärt. Die hieraus folgende Rechtsunsicherheit wäre für Verfahren gegen Rechtsverordnungen nach diesem Gesetz nicht hinnehmbar.

Für das Hauptsache- wie für das einstweilige Rechtsschutzverfahren wird eine Antragsfrist von zwei Wochen ab Verkündung der Rechtsverordnung festgelegt (Absatz 2 Satz 1, Absatz 6 Satz 2). Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts soll binnen 4 Wochen nach Antragstellung ergehen (Absatz 2 Satz 3, Absatz 6 Satz 2). Die Soll-Vorschrift folgt dem Vorbild des § 246a Absatz 3 Satz 6 Aktiengesetz und gibt eine für die Verfahrensgestaltung des Gerichtes wichtige zeitliche Orientierung. Die richterliche Unabhängigkeit bleibt hiervon unberührt.

Die Fristbestimmungen in Absatz 2 Satz 1 und 3 dienen dazu, schnellstmöglich endgültige Sicherheit über die Zuordnung des Eigentums an den Enteignungsgegenständen zu erlangen. Wenn eine Verstaatlichung zum Zwecke der Sicherung der Finanzmarktstabilität erforderlich ist, so ist die Verstaatlichung selbst nur der erste Schritt. Die Verstaatlichung verschafft dem Bund und den anderen ihm zuzuordnenden Enteignungsbegünstigten erst die erforderliche Voraussetzung dafür, rechtssichere und wirtschaftlich vertretbare Maßnahmen zur Stabilisierung des Unternehmens ergreifen und umsetzen zu können (z.B. eine Rekapitalisierung). Die Verstaatlichung wird also regelmäßig die Voraussetzung für die Durchführung der notwendigen Stabilisierungsmaßnahmen sein.

Vor diesem Hintergrund müssen für die Bestimmung der Rechtsschutzfrist das Rechtsschutzinteresse und das überragende Gemeinwohlbelang der Finanzmarktstabilität miteinander abgewogen werden. Die Abwägung ist sowohl für den Hauptsacherechtsschutz gemäß Absatz 1 als auch für den einstweiligen Rechtsschutz gemäß Absatz 6 erforderlich.

Für diese von dem Gesetzgeber vorzunehmende generelle Abwägung sind u.a. das erhebliche Gewicht des Gemeinwohlbelangs der Finanzmarktstabilität sowie die Dringlichkeit der Durchführung von Stabilisierungsmaßnahmen zu berücksichtigen; ferner, dass die von einer Enteignung Betroffenen nicht erst mit dem Erlass der Enteignungsentscheidung von der Enteignung erfahren, sondern sich bereits im vorangehenden Enteignungsverfahren auf die zu erwartende Enteignung einstellen können. Denn die Eröffnungsentscheidung ist auf der Internetseite des Bundesministeriums der Finanzen sowie im elektronischen Bundesanzeiger zu veröffentlichen (§ 3 Absatz 2 Satz 2). Auch ist in diesen Fällen mit einer umfangreichen Presseberichterstattung zu rechnen. Der Rechtsschutzsuchende ist somit bereits aufgrund der Gestaltung des Enteignungsverfahrens bei Vorbereitung und Einreichung eines Rechtsschutzantrages faktisch nicht auf die zwei Wochen gemäß Absatz 2 Satz 1 und Absatz 6 Satz 2 beschränkt.

Darüber hinaus gibt es bundesgesetzliche Vorbilder für eine auf zwei Wochen beschränkte Rechtsschutzfrist. So wurde in § 12 Absatz 2 des Gesetzes über den Vorrang für Investitionen bei Rückübertragungsansprüchen nach dem Vermögensgesetz (Investitionsvorranggesetz - InVorG) die Frist für eine Beantragung einstweiligen Rechtsschutzes auf zwei Wochen beschränkt. Der Erfolg im einstweiligen Rechtsschutzverfahren war erforderlich, um den Rückübertragungsanspruch, der durch den Investitionsvorrangbescheid im Interesse des Gemeinwohlzieles der Förderung von Investitionen in den neuen Bundesländern aufgehoben wurde, aufrechtzuerhalten (§ 12 Absatz 3 Satz 4 InVorG). Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowie des Bundesverfassungsgerichts hatte sodann zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes verlangt, bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren eine vollständige Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache durchzuführen. Die zweiwöchige Antragsfrist blieb indes unbeanstandet. Sie wird im Übrigen auch in anderen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes (z.B. BVerfGE 77, 275, 286) als ausreichend und mit Art. 19 Absatz 4 GG vereinbar angesehen.

Antragsberechtigt sind gemäß Absatz 2 Satz 1 allein jene Personen, deren Rechtsstellung (Eigentum an den Enteignungsgegenständen) durch die Rechtsverordnung unmittelbar betroffen ist. Hierzu zählen bei der Enteignung von Anteilen an Unternehmen insbesondere nicht das betroffene Unternehmen sowie Gläubiger oder sonstige Vertragspartner des Unternehmens oder der enteigneten Anteilsinhaber. Das Verfahren ist wie das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO als kontradiktorisches Verfahren ausgestaltet, um der Bundesrepublik Deutschland als Normgeber die Möglichkeit zu verschaffen, an dem Verfahren mit den Befugnissen des Verfahrensbeteiligten (§ 63 VwGO) teilzunehmen.

Das Bundesverwaltungsgericht kann durch Urteil, aber auch durch Beschluss entscheiden, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Gegenstand des Verfahrens ist die Überprüfung der Rechtsgültigkeit der angegriffenen Rechtsverordnung. Kommt das Gericht zu der Überzeugung, dass die Rechtsverordnung rechtswidrig ist, so erklärt es sie mit allgemeiner Verbindlichkeit für unwirksam (Absatz 3 Satz 2).

Vorgesehen ist die Wirkung der Entscheidung ex nunc, nicht ex tunc. Zwischenzeitliche Maßnahmen des Enteignungsbegünstigten bleiben, im Interesse der Sicherheit des Rechtsverkehrs, wirksam. Die Rechtswirkungen der Entscheidung sollen erst nach der Veröffentlichung der Entscheidung durch die Bundesregierung eintreten (Absatz 3 Satz 3). Hierdurch wird eine transparente und rechtssichere Vermögenszuordnung des Enteignungsgegenstandes sichergestellt.

Zwar gilt im Grundsatz, dass rechtswidrige Rechtsverordnungen - anders als rechtswidrige Verwaltungsakte - nicht erst ex nunc, sondern von Anfang an (ex tunc) nichtig sind. Hierbei handelt es sich aber nicht um ein zwingendes rechtsstaatliches Gebot, sondern um einen allgemeinen Grundsatz, von dem im Verfahren der verfassungs- und der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle Ausnahmen zulässig sind. So ist es im Verfahren nach § 47 VwGO - ebenso wie im Verfahren nach den §§ 76 ff. VwGO - zulässig, eine Norm nicht von Anfang an, sondern erst mit Wirkung ex nunc oder zu einem späteren Zeitpunkt für nichtig zu erklären (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 47 Randnummer 357).

Nach Absatz 4 führt eine Unwirksamkeitserklärung nicht von Gesetzes wegen zu einer Rückübertragung des Enteignungsgegenstandes. Vielmehr wird ein - auf einen Monat begrenzter - Anspruch des Enteignungsbegünstigten auf Rückübertragung des Enteignungsgegenstandes sowie umgekehrt ein Anspruch der Eigentümer des enteigneten Gegenstandes auf dessen Rückübertragung - jeweils Zug um Zug gegen Rückzahlung der Entschädigung - begründet. Dieses Anspruchsmodell dient zum einen der Rechtssicherheit der Vermögenszuordnung. Insbesondere bei großen Publikumsgesellschaften könnte es bis zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu Veränderungen bei den ursprünglichen Eigentümern kommen (z.B. durch Umwandlung, Einzelrechtsnachfolge, Erlöschen von Gesellschaften etc.). Hätte die Unwirksamkeitsentscheidung einen gesetzlichen Übergang der Enteignungsgegenstände zur Folge, wäre in diesen Fällen unklar, auf wen das Eigentum übergegangen ist. Das in Absatz 4 geregelte Anspruchsmodell vermeidet diese Schwierigkeiten. Zudem eröffnet die Regelung den Beteiligten größere Flexibilität, indem sie die Rückübertragung in deren Disposition stellt. Sie ermöglicht (insbesondere bei Gesellschaften mit vormals wenigen Eigentümern) einvernehmliche Lösungen, die keine oder nur eine teilweise Rückübertragung vorsehen.

Voraussetzung für den Rückübertragungsanspruch des enteigneten Eigentümers ist, dass ein Antrag nach Absatz 1 fristgerecht gestellt wurde und dieser zu einer Unwirksamkeitserklärung durch das Bundesverwaltungsgericht geführt hat. Wegen der Allgemeinverbindlichkeit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist nicht entscheidend, welcher antragsberechtigte Eigentümer einen Antrag nach Absatz 2 gestellt hat.

Art. 19 Absatz 4 GG verlangt jedenfalls dann die Möglichkeit vorläufigen Rechtsschutzes, wenn ohne ihn schwere, unzumutbare und anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre (BVerfG, NJW 1989, 828; BVerfGE 46, 166, 179). Absatz 6 schafft eine verfassungskonforme Möglichkeit für einstweiligen Rechtsschutz. Die Norm lehnt sich an die verfassungsrechtlichen Vorgaben sowie an § 47 Absatz 6 VwGO an und ermöglicht einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. Voraussetzung für einen Erfolg des Antrags ist, dass die einstweilige Anordnung zur Abwehr schwerer, unzumutbarer und unumkehrbarer Nachteile dringend geboten ist. Ob solche Nachteile drohen, ob deren Abwehr dringend geboten ist und welche Anordnungen des Gerichtes erforderlich sind, um diese zu verhindern, ist eine Frage des Einzelfalles.

Regelmäßig wird allein der Übergang des Eigentums auf den Enteignungsbegünstigten nicht zu derartigen Nachteilen führen. Denn der Eigentumsübergang ist umkehrbar. Nach einer Unwirksamkeitserklärung können die zum Übergangszeitpunkt bestehenden Eigentümer eine Rückübertragung verlangen (Absatz 4 Satz 2). Eine den Eigentumsübergang betreffende einstweilige Anordnung würde die Folgen einer Hauptsacheentscheidung vorwegnehmen. Deshalb kann eine einstweilige Anordnung, die im Kern eine Sicherungsfunktion hat, nur der Vermeidung solcher grundlegender und weit reichender Struktur-, Stabilisierungs- oder anderer Maßnahmen dienen, die der Enteignungsbegünstigte nach dem Eigentumsübergang umzusetzen beabsichtigt und die bei einem Erfolg in der Hauptsache zu schweren, unzumutbaren und unumkehrbaren Nachteilen zu Lasten der Enteigneten führen würden.

Die Feststellung solcher Nachteile allein rechtfertigt indes noch nicht den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach Absatz 6. Denn die einstweilige Anordnung muss darüber hinaus dringend geboten sein, um diese Nachteile abzuwenden. Das erfordert eine umfassende Abwägung, bei der u.a. zu berücksichtigen sind: die Aussichten in der Hauptsache; das erhebliche Gewicht des mit der Enteignung (und den darauf aufbauenden Stabilisierungsmaßnahmen) verfolgten Gemeinwohlzwecks der Finanzmarktstabilität; die Folgen einer Suspendierung von Stabilisierungsmaßnahmen für das Unternehmen, den Bund und den Finanzmarkt; sowie die Tatsache, dass wegen des mit der Enteignung verfolgten Zweckes der Finanzmarktstabilität der Vollzug der Enteignung, also die Durchführung von Folgemaßnahmen, den Grundsatz des Gesetzes bildet, ihre Verhinderung indes die Ausnahme, die deshalb regelmäßig nur bei erkennbarer Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung in Betracht kommt.

Absatz 6 Satz 3 soll im Interesse effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Absatz 4 GG davor schützen, dass vor Ablauf der Frist für die Beantragung einstweiligen Rechtsschutzes die in Satz 1 genannten Nachteile aufgrund von Maßnahmen des Enteignungsbegünstigten entstehen, Nach Art. 14 Absatz 3 Satz 4 GG steht bei Streitigkeiten über die Höhe der Enteignungsentschädigung der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten offen. Während in der Regel die Verwaltungsgerichte für die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der - in öffentlicher Rechtsform bewirkten - Enteignung zuständig sind, entscheiden die ordentlichen Gerichte über Streitfälle hinsichtlich der Höhe der Entschädigung. Diese Aufspaltung des Rechtswegs zwischen Primär- und Sekundärrechtsschutz ließe sich nur durch Zuweisung des Primärrechtsschutzes zu den Zivilgerichten (vgl. z.B. Verfahren vor den Kammern für Baulandsachen, § 217 ff. BauGB), nicht aber durch eine Übertragung der Zuständigkeit für den Sekundärrechtsschutz auf die Verwaltungsgerichte vermeiden. Insofern enthält Art. 14 Absatz 3 Satz 4 GG eine zwingende Vorgabe, die auch vorliegend zu beachten ist. Die Alleinzuständigkeit des BGH entspricht § 16 Satz 3 FMStBG.

Zu § 6 (Befristung und Reprivatisierung):

Durch die in Absatz 1 vorgesehene Befristung wird zum Ausdruck gebracht, dass das Instrument der Enteignung gerade nicht auf Dauer zur Verfügung stehen soll, sondern nur vorübergehend zur Bewältigung der Finanzkrise, sofern mildere Mittel nicht in Betracht kommen. Die Befristung kann indes nicht für sämtliche Bestimmungen des Gesetzes gelten. Sollte es aufgrund des Gesetzes zu einer Enteignung kommen, könnte es auch noch nach dem nach Absatz 1 maßgeblichen Zeitpunkt zu Rechtsschutzfragen oder Fragen im Zusammenhang mit einer zu leistenden Entschädigung kommen. Die diesbezüglichen Vorschriften, ferner auch die Vorschrift zur Reprivatisierung, zum Bezugsrecht der Altaktionäre und zur Unterrichtung des Gremiums nach § 10a FMStFG sollen, im Interesse der von dem Gesetz gegebenenfalls Betroffenen sowie im Interesse der parlamentarischen Informationsrechte, weiter fortbestehen.

In Absatz 2 wird der Grundsatz der Reprivatisierung festgelegt. Nach diesem Gesetz enteignete Unternehmen sollen keinesfalls dauerhaft im Eigentum des Staates bleiben. Die Enteignung ist und bleibt ein Hilfsmittel zur Stabilisierung des Unternehmens und des Finanzmarktes. Sobald das Unternehmen nachhaltig stabilisiert ist, wird der Bund das Unternehmen wieder privatisieren (Absatz 2 Satz 1). Dabei ist den von einer Enteignung betroffenen Anteilsinhabern, über eine bereits geleistete Entschädigung hinaus, ein Recht auf bevorzugtem Erwerb einzuräumen.

Absatz 3 ermöglicht es, dass nach der Erlangung der Kontrolle durch den Fonds private Expertise einbezogen werden kann, wenn dies der nachhaltigen Stabilisierung des Unternehmens dient.

Zu § 7 (Rechte des Gremiums nach § 10a des Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetzes):

Die Regelung erstreckt die in § 10a FMStFG vorgesehene parlamentarische Kontrolle der Maßnahmen und Entscheidungen des Finanzmarktstabilisierungsfonds auf Enteignungsmaßnahmen nach diesem Gesetz aus. Es ist ausdrücklich vorgesehen, dass das Gremium zum Finanzmarktstabilisierungsfonds vom Bundesministerium der Finanzen auch über die Lage von Unternehmen gemäß § 1 Abs. 2 Nummer 1 und 3 unterrichtet wird, deren Anteile enteignet wurden.

Zu § 8 (Verordnungsermächtigung):

Die Vorschrift ermächtigt das Bundesministerium der Finanzen, durch Rechtsverordnung weitere Regelungen zu treffen, die zur Sicherstellung des Zweckes dieses Gesetzes im Rahmen einer Enteignung zur Sicherung der Finanzmarktstabilität nach § 1 erforderlich sind.

Zu § 9 (Verkündung von Rechtsverordnungen):

Die Norm erleichtert die Bekanntgabe.

Zu Artikel 4 (Änderung des Finanzmarktstabilisierungsgesetzes):

Die Ergänzung ist eine notwendige Folgeänderung zu den Änderungen des § 19 Abs. 2 InsO durch das MoMiG.

Zu Artikel 5 (Änderung der Verordnung zur Durchführung des Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetzes):

Zu Nr. 1

Zu Buchstabe a)

Folgeänderung.

Zu Buchstabe b)

Die Regelung erlaubt Nachlauffristen bis zu zwölf Monate im Einzelfall.

Zu Nr. 2

Zu Buchstabe a)

Klarstellung, dass auch Vergütungssysteme beherrschter Unternehmen angepasst werden können.

Zu Buchstabe b)

Streichung einer nicht erforderlichen Vorschrift.

Zu Buchstabe c)

Klarstellende Regelung zur Form der Verpflichtungserklärung.

Zu Artikel 6 (Inkrafttreten)

Artikel 6 regelt das Inkrafttreten.

->

Anlage
Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz:
NKR-Nr. 868:
Entwurf eines Gesetzes zur weiteren Stabilisierung des Finanzmarktes (Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des o. a. Gesetzes auf Bürokratiekosten geprüft, die durch Informationspflichten begründet werden.

Mit dem Entwurf wird eine Informationspflicht für die Wirtschaft eingeführt und eine weitere konkretisiert. Bei ersterer handelt es sich um die Pflicht, bestimmte Beschlüsse der Hauptversammlung, die auf Grundlage des Finanzmarktstabilisierungsfonds-Gesetzes erfolgen, unverzüglich zur Eintragung ins Handelsregister anzumelden. Bei der zweiten Pflicht werden die Vorgaben an die Verpflichtungserklärung konkretisiert, die begünstigte Unternehmen nach der Finanzmarktstabilisierungsfonds-Verordnung abzugeben haben.

Das Ressort hat nachvollziehbar dargestellt, dass diese beiden Pflichten zu Bürokratiekosten in Höhe von rund 34.000,00 Euro führen.

Zudem enthält der Entwurf zwei Informationspflichten für die Verwaltung, die insgesamt lediglich zu marginalen Mehrkosten führen.

Der Nationale Normenkontrollrat hat im Rahmen seines Prüfungsauftrags keine Bedenken gegen das Regelungsvorhaben.

Dr. Ludewig Kreibohm
Vorsitzender Berichterstatter