A. Problem und Ziel
Die Übertragung der Aufgaben des Nahverkehrs auf die Länder im Zuge der Bahnreform ist Teil einer Erfolgsgeschichte. Durch deutlich ausgeweitete Angebote bei Bahnen und Bussen, durch den Einsatz moderner Fahrzeuge, Investitionen in Bahnhöfe und Strecken und regional integrierte Tarifsysteme ist die Zahl der Fahrgäste in Bahnen und Bussen seit der Bahnreform deutlich gestiegen. Dies war durch eine engagierte Aufgabenwahrnehmung, besonders aber durch das Instrument des Wettbewerbs möglich. Um diese Erfolge fortzusetzen, bedarf es einer leistungsgerechten Ausstattung der Länder und Aufgabenträger mit Regionalisierungsmitteln.
Aufgrund der Kürzungen der Regionalisierungsmittel in 2007 und der seit Jahren über die derzeitige Dynamisierungsrate von 1,5 Prozent deutlich hinausgehenden Steigerungen der Stations- und Trassenpreise sowie der Energie- und Personalkosten sind erhebliche Defizite bei der Finanzierung eines zukunftsgerichteten öffentlichen Personennahverkehrs entstanden. Seit 2002 sind die Regionalisierungsmittel insgesamt um 6 Prozent, die Trassenkosten pro Zugkilometer jedoch um 28,8 Prozent (Stand 2013) gestiegen.
Die Länder haben 1993 dem Gesamtkompromiss der Bahnreform nur unter der Bedingung zugestimmt, dass die mit der Regionalisierung verbundenen Lasten ihnen durch den Bund voll ausgeglichen werden. Dem trägt der Gesetzentwurf Rechnung und erfüllt damit den Auftrag der sich aus dem bisherigen Gesetz ergebenden Revisionsklausel.
In der Vergangenheit ist es durch Entscheidungen der Bundesnetzagentur und durch Änderungen der Stations- und Trassenpreissysteme mehrfach zu horizontalen Verwerfungen zwischen den Ländern bei der Belastung durch Trassen- und Stationspreise gekommen. Hierfür ist zukünftig ein Ausgleich vorzusehen.
B. Lösung
Anpassung des Regionalisierungsgesetzes ab dem Jahr 2015. Dies umfasst im Einzelnen:
- 1. Die Anpassung des Ausgangsbetrags an den nachgewiesenen Bedarf auf 8 500 Millionen Euro im Jahr 2015.
- 2. Eine Erhöhung der jährlichen Dynamisierungsrate auf 2 Prozent aufgrund der Preissteigerungen bei Personal und Energie und die Übernahme des Risikos von Steigerungen der Stations- und Trassenpreise über der oben genannten Dynamisierungsrate durch den Bund.
- 3. Die Festlegung einer horizontalen Verteilung der Mittel zwischen den Ländern. Ausgehend vom heutigen Verteilschlüssel wird schrittweise ein Zielschlüssel gebildet, der sich aus den Einwohnern und den bestellten Zugkilometern zusammensetzt (50:50). Dieser Zielschlüssel wird dynamisch im Jahr 2030 erreicht.
- 4. Eine Regelung zum Ausgleich der horizontalen Belastungsänderungen zwischen den Ländern.
- 5. Aufnahme einer weiteren Revision bereits im Jahr 2026 in das Regionalisierungsgesetz, mit der geprüft wird, welcher Betrag notwendig ist, um in den Jahren ab 2031 Verkehrsleistungen im Schienenpersonennahverkehr vereinbaren zu können.
C. Alternativen
Andere Verteilschlüssel sind möglich. Allerdings müssten dabei, auch bei einer Erhöhung des Grundbetrages und einer den tatsächlichen Entwicklungen angepassten Dynamisierung der Mittel, die geltend gemachten qualifizierten Mehrbedarfe einiger Länder mit dem von anderen Ländern geltend gemachten Bestandsschutz in Einklang gebracht werden. Der vorgeschlagene Schlüssel trägt diesen Anforderungen Rechnung.
D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand
Für den Bundeshaushalt ergeben sich gegenüber der derzeitigen Rechtslage Mehrbelastungen von jährlich rund 1,1 Milliarden Euro. Hinzu kommt die oben skizzierte Dynamisierung der Mittel in den nächsten Jahren ab 2016.
Damit werden die zwischenzeitlichen Kürzungen der Regionalisierungsmittel, die überproportionalen Steigerungen von Stations- und Trassenpreisen sowie die allgemeine Preissteigerung ausgeglichen.
E. Erfüllungsaufwand
E.1 Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger
Für Bürgerinnen und Bürger entsteht kein Erfüllungsaufwand.
E.2 Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft
Für die Wirtschaft entsteht kein Erfüllungsaufwand.
E.3 Erfüllungsaufwand der Verwaltung
Bei den Ländern entsteht kein zusätzlicher maßgeblicher Erfüllungsaufwand.
F. Weitere Kosten
Keine.
Gesetzentwurf des Bundesrates
Entwurf eines ... Gesetzes zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes
Der Bundesrat hat in seiner 928. Sitzung am 28. November 2014 beschlossen, den beigefügten Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 1 des Grundgesetzes beim Deutschen Bundestag einzubringen.
Der Gesetzentwurf ist gemäß Artikel 76 Absatz 3 Satz 4 des Grundgesetzes besonders eilbedürftig, da die Revision der Regionalisierungsmittel nach dem derzeit gültigen Regionalisierungsgesetz bis zum 31. Dezember 2014 abzuschließen ist.
Anlage
Entwurf eines ... Gesetzes zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes
Vom ...
Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
... Gesetz zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes
§ 5 des Gesetzes zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378, 2395), das zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 14. Dezember 2012 (BGBl. I S. 2598) geändert worden ist, wird wie folgt gefasst:
" § 5 Finanzierung und Verteilung
- (1) Den Ländern steht für den öffentlichen Personennahverkehr aus dem Mineralölsteueraufkommen des Bundes für das Jahr 2015 ein Betrag von 8 500 Millionen Euro zu.
- (2) Der im Absatz 1 festgelegte Betrag für das Jahr 2015 steigt ab dem Jahr 2016 jährlich um 2,0 vom Hundert.
- (3) Die in den Absätzen 1 und 2 festgelegten Beträge werden nach folgenden Vomhundertsätzen jährlich auf die Länder verteilt:
Land 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 BW 10,6337 10,8273 11,0210 11,2147 11,4084 11,6020 11,6969 11,7957 11,8925 11,9694 12,0668 12,1443 12,2218 12,2992 12,3767 12,3767 BY 15,1090 15,2379 15,3669 15,4958 15,6248 15,7538 15,8182 15,8827 15,9472 16,0117 16,0633 16,1148 16,1664 16,2180 16,2696 16,2696 BE 5,4079 5,3559 5,3038 5,2518 5,1997 5,1476 5,1216 5,0956 5,0696 5,0435 5,0227 5,0019 4,9810 4,9602 4,9394 4,9394 BB 5,5687 5,4274 5,2861 5,1448 5,0035 4,8622 4,7916 4,7209 4,6503 4,5796 4,5231 4,4666 4,4100 4,3535 4,2970 4,2970 HB 0,5620 0,5740 0,5860 0,5980 0,6100 0,6220 0,6280 0,6340 0,6400 0,6460 0,6508 0,6556 0,6604 0,6652 0,6703 0,6700 HH 1,9670 2,0040 2,0410 2,0780 2,1150 2,1520 2,1705 2,1890 2,2075 2,2260 2,2408 2,2556 2,2704 2,2852 2,3000 2,3000 NE 7,4129 7,4159 7,4188 7,4218 7,4247 7,4276 7,4291 7,4306 7,4321 7,4335 7,4347 7,4359 7,4370 7,4382 7,4394 7,4394 MV 3,2143 3,1085 3,0028 2,8970 2,7913 2,6855 2,6326 2,5798 2,5269 2,4740 2,4317 2,3894 2,3471 2,3048 2,2625 2,2625 N 8,6136 8,6372 8,6607 8,6843 8,7079 8,7315 8,7433 8,7551 8,7669 8,7786 8,7881 8,7975 8,8069 8,8164 8,8258 8,8258 NW 16,0830 16,4060 16,7290 17,0520 17,3750 17,6980 17,8595 18,0210 18,1825 18,3440 18,4732 18,6024 18,7316 18,8608 18,9903 18,9900 RP 5,2389 5,2378 5,2368 5,2357 5,2346 5,2335 5,2330 5,2324 5,2319 5.2314 5,2309 5,2305 5,2301 5,2296 5,2292 5,2292 SL 1,3080 1,2960 1,2840 1,2720 1,2600 1,2480 1,2420 1,2360 1,2300 1,2240 1,2192 1,2144 1,2096 1,2048 1,2000 1,2000 SN 6,9740 6,7880 6,6020 6,4160 6,2300 6,0440 5,9510 5,8580 5,7650 5,6720 5,5976 5,5232 5,4488 5,3744 5,3000 5,3000 ST 4,8729 4,7159 4,5588 4,4018 4,2447 4,0876 4,0091 3,9306 3,8521 3,7735 3,7107 3,6479 3,5850 3,5222 3,4594 3,4594 SH 3,1480 3,1860 3,2240 3,2619 3,2998 3,3380 3,3569 3,3758 3,3947 3,4139 3,4291 3,4442 3,4597 3,4748 3,4899 3,4899 TH 3,8861 3,7822 3,6783 3,5744 3,4706 3,3667 3,3147 3,2628 3,2108 3,1589 3,1173 3,0758 3,0342 2,9927 2,9511 2,9511
- (4) Der auf ein einzelnes Land entfallende Betrag erhöht sich zusätzlich um den Betrag, den dieses Land infolge einer über 2,0 vom Hundert liegenden Steigerung der Stations- und Trassenpreise der bundeseigenen Eisenbahninfrastrukturunternehmen auf Basis seines Betriebsprogramms des Jahres 2015 im jeweiligen Vorjahr zu tragen hätte. Die Bundesnetzagentur legt hierfür dem Bund jeweils zum 31. März eines jeden Jahres einen Bericht über die Entwicklung der Stations- und Trassenpreise in den einzelnen Ländern im Vergleich zum Jahr 2015 vor. Der Betrag nach Satz 1 wird mit der im Mai gemäß Absatz 5 fälligen Zahlung überwiesen.
- (5) Von den nach Absatz 1 und 2 in Verbindung mit Absatz 3 festgelegten Jahresbeträgen wird je ein Zwölftel zum 15. eines jeden Monats an die jeweiligen Länder überwiesen.
- (6) Belastungsänderungen zwischen den Ländern infolge von Änderungen der Preissysteme bei Stations- und Trassenpreisen werden ab dem Zeitpunkt des Eintritts der Änderung ausgeglichen. Der Ausgleich wird durch Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates geregelt.
- (7) Die Festsetzung der Höhe des den Ländern ab dem Jahr 2031 zustehenden Betrages erfolgt bis zum 31. Dezember 2026 nach dem Verfahren des Artikels 106a Satz 2 des Grundgesetzes."
Artikel 2
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am 1. Januar 2015 in Kraft.
Begründung
A. Allgemeiner Teil
Durch deutlich ausgeweitete Angebote bei Bahnen und Bussen, durch den Einsatz moderner Fahrzeuge und regional integrierte Tarifsysteme ist die Zahl der Fahrgäste in Bahnen und Bussen seit der Bahnreform deutlich gestiegen. Dies war durch eine engagierte Aufgabenwahrnehmung, besonders durch das Instrument des Wettbewerbs, möglich. Um diese Erfolge fortzusetzen, bedarf es einer leistungsgerechten Ausstattung der Länder und Aufgabenträger mit Regionalisierungsmitteln. Dem trägt der Gesetzentwurf Rechnung und erfüllt damit den Auftrag der sich aus dem bisherigen Gesetz ergebenden Revisionsklausel.
B. Besonderer Teil
Zu Artikel 1
Zu § 5 Absatz 1
Den Ländern ist im Rahmen der Bahnreform die Daseinsaufgabe des öffentlichen Personennahverkehrs unter der Bedingung einer angemessenen Finanzausstattung übertragen worden. Besonders aufgrund der Kürzungen der Regionalisierungsmittel im Jahr 2007 und der zwischenzeitlichen über die derzeitige Dynamisierungsrate von 1,5 Prozent deutlich hinausgehenden Steigerungen der Stations- und Trassenpreise sowie der Energie- und Personalkosten sind erhebliche Defizite bei der Finanzierung eines zukunftsgerichteten öffentlichen Personennahverkehrs entstanden.
Ein von den Ländern beauftragtes Gutachten hat einen Gesamtbedarf von mindestens 8,5 Milliarden Euro für das Jahr 2015 ermittelt.
Eingeflossen in die Berechnungen sind
- - eine differenzierte Erfassung der bereits eingegangenen vertraglichen Bindungen, - die Investitions- und sonstigen Finanzierungserfordernisse sowie
- - die im Zuge von anstehenden Investitionen erforderlichen Mehrbestellungen von Verkehrsleistungen in den nächsten 15 Jahren.
Zu § 5 Absatz 2
Die Länder haben 1993 dem Gesamtkompromiss der Bahnreform nur unter der Bedingung zugestimmt, dass die mit der Regionalisierung verbundenen Lasten ihnen durch den Bund voll ausgeglichen werden (vgl. Stellungnahme des Bundesrates vom 7. Mai 1993, BR-Drucksache 130/93(B)).
Da die in § 5 Absatz 2 vorgesehene jährliche Steigerungsrate von 1,5 Prozent angesichts der gestiegenen Personal- und Energiekosten nicht auskömmlich ist, ist sie entsprechend auf 2 Prozent zu erhöhen.
Zu § 5 Absatz 3
Der bisherige Verteilungsschlüssel wird unter dem Gesichtspunkt der Bedarfsgerechtigkeit als nicht geeignet angesehen. Er spiegelte den Fahrplan des Jahres 1994 wider. Der im Gesetzentwurf zugrunde gelegte Ziel-Verteilungsschlüssel orientiert sich jeweils zur Hälfte an den Einwohnern (Stand 2012) und den bestellten Zugkilometern (Anmeldungen 2015).
Die westdeutschen Flächenländer, deren Zielquote danach über dem Königsteiner Schlüssel (2014) liegt, geben einen Differenzbetrag zugunsten der Länder Bremen, Hamburg und Nordrhein-Westfalen ab, um auch diesen Ländern eine Angleichung an den Königsteiner Schlüssel zu ermöglichen. Der Schlüssel ist so angepasst, dass allen Ländern eine Statussicherung (mit einer Dynamisierung um 1,25 Prozent auf Basis der Zahlungen aus 2014) zugesichert wird.
Dieser Schlüssel stellt sicher, dass die vertraglichen Verpflichtungen der Länder aus den bestehenden Verkehrsverträgen erfüllt werden können.
Zu § 5 Absatz 4
Seit 2002 sind die Regionalisierungsmittel insgesamt um 6 Prozent, die Trassenkosten pro Zugkilometer jedoch um 28,8 Prozent (Stand 2013) gestiegen. Den Ländern stehen keine Instrumente zur Verfügung, diese Preissteigerungen einzudämmen.
Durch Regelungen zu den Gewinnabführungen innerhalb des Konzerns der Deutsche Bahn AG, durch Zuschüsse an die Deutsche Bahn AG, wie zum Beispiel die Zuschüsse im Rahmen der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung zwischen Bund und Deutsche Bahn AG sowie über die Regulierungsinstrumente der Bundesnetzagentur hat der Bund die notwendigen Instrumente zur Beeinflussung der Stations- und Trassenpreise in der Hand. Sollten die Stations- und Trassenpreise dennoch zukünftig über der im Gesetz geregelten Dynamisierungsrate von 2 Prozent liegen, wird der Bund verpflichtet, diese länderspezifisch auszugleichen.
Um dem Bund eine gewisse Finanzierungssicherheit zu geben, werden die Kosten auf Basis der Berechnungen des Vorjahres ermittelt und dem Bund zum 31. März eines jeden Jahres übermittelt.
Zu § 5 Absatz 5
Redaktionelle Anpassung.
Zu § 5 Absatz 6
Es ist in der Vergangenheit durch Entscheidungen der Bundesnetzagentur mehrfach zu erheblichen horizontalen Verwerfungen zwischen den Ländern bei der Belastung durch Stations- und Trassenpreise gekommen. Horizontale Belastungsänderungen der Länder sind durch den Bund auszugleichen. Näheres regelt die Bundesregierung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates.
Zu § 5 Absatz 7
Die Wettbewerbslage und die lange Nutzungszeit der Fahrzeuge im Schienenpersonennahverkehr erfordern überwiegend langlaufende Verkehrsverträge. Aufgrund umfangreicher vertraglicher Verpflichtungen der Länder mit den Verkehrsunternehmen ist jegliche Unsicherheit hinsichtlich der zur Verfügung stehenden Mittel zu vermeiden. Im Hinblick auf die notwendige Planungssicherheit ist die Höhe der Mittel für 15 Jahre festzuschreiben. Eine Revision der Mittel für die Zeit ab 2031 ist bereits im Jahr 2026 vorzusehen.
Zu Artikel 2
Die Revision der Regionalisierungsmittel ist nach dem derzeit gültigen Regionalisierungsgesetz bis zum 31. Dezember 2014 abzuschließen.