Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Auf dem Weg zu einem besser funktionierenden Binnenmarkt für Dienstleistungen - Nutzung der Ergebnisse des Verfahrens der gegenseitigen Evaluierung im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie KOM (2011) 20 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl.
Drucksache 128/04 (PDF) = AE-Nr. 040536,
Drucksache 113/10 (PDF) = AE-Nr. 100144,
Drucksache 698/10 (PDF) = AE-Nr. 100870 und AE-Nr. . 022859, 100538

Brüssel, den 27.1.2011 KOM (2011) 20 endgültig

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Auf dem Weg zu einem besser funktionierenden Binnenmarkt für Dienstleistungen - Nutzung der Ergebnisse des Verfahrens der gegenseitigen Evaluierung im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie KOM (2011) 20 endg.
(Text von Bedeutung für den EWR)
{SEK(2011) 102 endgültig}

Dienstleistungen sind die Triebfeder der EU-Wirtschaft. Generell gesprochen entstehen neun von zehn Arbeitsplätzen in diesem Sektor. Ein gut funktionierender und wahrhaft integrierter Binnenmarkt für Dienstleistungen ist deshalb ein Schlüsselinstrument, um das in Europa benötigte Wachstum, Arbeitsplätze und Innovation zu schaffen und die europäische Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Die Strukturreformen, die für die Schaffung eines echten Binnenmarkts für Dienstleistungen erforderlich sind, sind ebenfalls Gegenstand der "Europa 2020-Strategie"1, die hervorhob, dass "auf der Grundlage der Dienstleistungsrichtlinie ein offener Dienstleistungs-Binnenmarkt geschaffen werden muss." Die unlängst verabschiedete Mitteilung der Kommission "Auf dem Weg zu einer Binnenmarktakte - Für eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft" 2 betonte die Notwendigkeit, den Binnenmarkt für Dienstleistungen weiter auszubauen und auf den Ergebnissen des in der Dienstleistungsrichtlinie3 vorgesehenen Verfahrens der "gegenseitigen Evaluierung" aufzubauen.

Mit dieser Mitteilung legt die Kommission die Hauptergebnisse der "gegenseitigen Evaluierung" vor und nimmt sie als Grundlage, um in eine neue Phase des Aufbaus des Binnenmarkts für Dienstleistungen einzutreten, der die Errungenschaften der Dienstleistungsrichtlinie konsolidiert und durch ein Paket weiterer Maßnahmen ergänzt. Der Mitteilung ist ein Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen beigefügt, in dem die während der "gegenseitigen Evaluierung" durchgeführten Arbeiten sowie die ersten Ergebnisse der legislativen Reformen näher beschrieben werden, die die Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Richtlinie unternommen haben.

1. Dienstleistungen sind der Eckpfeiler der EU-Wirtschaft

Die Schaffung eines Binnenmarkts für Dienstleistungen, d.h. eines Raums ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Dienstleistungen gewährleistet ist, war von Beginn an einer der Eckpfeiler des europäischen Projekts. Der Binnenmarkt für Dienstleistungen wurde nicht als Selbstzweck konzipiert und sollte nicht als solcher gesehen werden. Vielmehr soll er den Alltag europäischer Unternehmen und Bürger erleichtern und deren Wohlstand erhöhen. Das enorme Potenzial des Binnenmarkts wird benötigt, um nachhaltiges Wachstum und Arbeitsplätze zu schaffen, das Angebot für die Verbraucher auszuweiten und neue Möglichkeiten für Unternehmen zu eröffnen.

Angesichts der derzeitigen Wirtschaftskrise ist ein gut funktionierender Binnenmarkt für Dienstleistungen um so vordringlicher. Dienstleistungen sind heutzutage der Hauptmotor der EU-Wirtschaft und die Wirtschaftstätigkeit hat sich in den letzten Jahrzehnten in bedeutendem Maße auf wissensbasierte Dienstleistungen verlagert. Dienstleistungen machen mehr als zwei Drittel des BIP der EU und der Beschäftigung aus und waren die Quelle sämtlicher neugeschaffener Arbeitsplätze in Nettozahlen in den letzten Jahren. Darüber hinaus bestehen rund 75 % des Dienstleistungshandels in der Erbringung von Dienstleistungen an andere Unternehmen in fast allen Sektoren der europäischen Wirtschaft, vor allem aber in der Industrie. Besser integrierte und funktionierende Dienstleistungsmärkte dürften folglich die Wettbewerbsfähigkeit der gesamten EU-Wirtschaft erhöhen.

Dennoch hat der Binnenmarkt für Dienstleistungen noch nicht sein volles Potenzial ausgeschöpft. Die Dienstleistungen machen nach wie vor nur rund ein Fünftel des gesamten innereuropäischen Handels aus, d.h. einen Anteil, der gemessen an ihrer wirtschaftlichen Präsenz bescheiden ist (selbst wenn man die Tatsache berücksichtigt, dass bestimmte Dienstleistungen ihrem Wesen nach weniger handelbar sind oder eher einen lokalen Charakter haben). Die mangelnde Dynamik beim innereuropäischen Dienstleistungshandel spiegelt sich auch beim globalen Handel der EU mit Dienstleistungen wider. Seit 2004 stieg der Handel mit Dienstleistungen zwischen der EU und der übrigen Welt schneller an als innerhalb des Binnenmarkts. Bislang sind lediglich 8 % der europäischen KMU in anderen Mitgliedstaaten tätig. Folglich verbleiben innovative Tätigkeiten, die für das Wachstum wichtig sind, in den nationalen Grenzen und erreichen oftmals nicht die erforderliche kritische Masse. Dies schränkt die Angebot für die Nutzer von Dienstleistungen sowie das Innovationspotenzial Europas ein. Darüber hinaus fiel das Produktivitätswachstum in einer Reihe von Dienstleistungssektoren in den letzten Jahren sehr niedrig aus, was zum Teil auf die geringe Wettbewerbsintensität zurückzuführen war, die nach wie vor von ungerechtfertigten Schranken im Binnenmarkt beschränkt wird.

Kurzum, die EU-Wirtschaft benötigt dringend einen stärker integrierten und vertieften Binnenmarkt für Dienstleistungen. Dies ist erforderlich, um Unternehmen - im Dienstleistungssektor und in der Industrie - dabei zu helfen, weiter zu wachsen, mehr Arbeitsplätze zu schaffen und sich global besser zu positionieren. Auch handelt es sich dabei um einen wichtigen Faktor, will man die EU-Wirtschaft wieder auf den Wachstumspfad zurückführen. Ein zusätzliches Wachstum bei den Dienstleistungen dürfte auch weitere Strukturänderungen der EU-Wirtschaft unterstützen und Anpassungen des Arbeitsplatzangebots in anderen Sektoren kompensieren.

Die Verabschiedung und anschließende Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie war ein entscheidender Meilenstein auf dem Weg zu einem besser funktionierenden Binnenmarkt für Dienstleistungen. Dadurch wurden ungerechtfertigte Hindernisse aufgehoben, der Regulierungsrahmen vereinfacht und ein Beitrag zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen geleistet. Es bleibt aber noch viel zu tun. Die unlängst verabschiedete Mitteilung der Kommission "Auf dem Weg zu einer Binnenmarktakte" bekräftigte die Bedeutung des Binnenmarkts für Dienstleistungen und die Notwendigkeit seines weiteren Ausbaus. Ausgehend von den Ergebnissen des Verfahrens der "gegenseitigen Evaluierung" der Dienstleistungsrichtlinie stellt diese Mitteilung ein ehrgeiziges Arbeitsprogramm auf, das uns diesem Ziel näher bringen soll. Sie ergänzt und verstärkt die laufenden Bemühungen auf EU-Ebene um die Verbesserung der Funktionsweise der Dienstleistungsmärkte, insbesondere im Rahmen der Folgearbeiten der "Überwachung des Handels- und Vertriebsmarktes "4 und der zentralen Initiative "Eine Digitale Agenda für Europa" im Rahmen der Europa 2020-Strategie5 sowie im Lichte der künftigen Initiativen zur Förderung der besseren Funktionsweise des Binnenmarkts für den elektronischen Geschäftsverkehr6.

2. Die Dienstleistungsrichtlinie - Ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einem besser funktionierenden Binnenmarkt für Dienstleistungen

Dienstleistungen sind sehr unterschiedliche und oftmals komplexe Tätigkeiten. Ebenso stellen sich die einschlägigen Umsetzungsvorschriften der Mitgliedstaaten und die Hindernisse dar, auf die Dienstleister und Dienstleistungsempfänger unter Umständen stoßen, wenn sie sich die Vorteile des Binnenmarkts zunutze machen wollen. Hindernisse beeinträchtigen Dienstleistungen stärker als Waren, da Dienstleistungen ihrem Wesen nach nicht körperlich sind, das Knowhow der Dienstleister eine wichtige Rolle spielt, die grenzübergreifend genutzte Ausrüstung von Bedeutung ist usw. Auch treffen die Beschränkungen KMU und dabei vor allem Mikrounternehmen (95 % aller Dienstleister in der EU) stärker als große Unternehmen. Viele dieser Beschränkungen sind horizontaler Natur, d.h. sie betreffen eine große Bandbreite von Dienstleistungstätigkeiten und sämtliche Phasen der Dienstleistungserbringung. Darüber hinaus weisen sie zahlreiche Gemeinsamkeiten auf; so sind sie häufig auf schwerfällige Verwaltungsverfahren, die Rechtsunsicherheit, mit denen grenzüberschreitende Tätigkeiten behaftet sind, oder auf das fehlende gegenseitige Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten zurückzuführen.7

Vor diesem Hintergrund verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat im Dezember 2006 die Dienstleistungsrichtlinie, ein horizontales Binnenmarktinstrument, das ein breites Spektrum an Dienstleistungstätigkeiten abdeckt, die rund 40 % des BIP und der Beschäftigung in der EU ausmachen. Die Richtlinie war bis Ende 2009 vollständig umzusetzen. Die dreijährige Umsetzungsfrist erforderte eine bisher nicht da gewesene Anstrengung auf allen Ebenen der nationalen Verwaltungen sowie einen starken politischen Rückhalt, einschließlich von Seiten des Europäischen Parlaments und des Rates.

Die Ergebnisse der Umsetzung, die in einigen Mitgliedstaaten immer noch nicht abgeschlossen ist, stellen einen wichtigen Meilenstein auf dem Weg zur Beseitigung von Hindernissen sowie der Modernisierung und Vereinfachung der Rechtsvorschriften dar. Hunderte diskriminierender, ungerechtfertigter oder unangemessener Anforderungen in der gesamten EU wurden in so wichtigen Dienstleistungssektoren wie dem Einzelhandel, den reglementierten Berufen, dem Bau- und dem Fremdenverkehrssektor sowie den Dienstleistungen für Unternehmen bereits beseitigt. Dies erfolgte im Rahmen von mehr als 1 000 Umsetzungsgesetzen, von denen einige 'Omnibusgesetze' waren, die dutzende von Rechtsvorschriften in vielen Einzelgesetzen änderten. Um zu verhindern, dass in Zukunft neue Hindernisse auftauchen, haben viele Mitgliedstaaten zudem spezifische Mechanismen eingeführt, wie interne Meldepflichten, Leitlinien für künftige Rechtsvorschriften oder "Binnenmarkt-Tests" in der Folgenabschätzung neuer Anforderungen. Schließlich wurden Klauseln zur Erleichterung des freien Dienstleistungsverkehrs von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig niedergelassenen Dienstleistern in die nationalen Bestimmungen aufgenommen. Sofern sie korrekt durchgesetzt werden, dürften sie die Funktionsweise des Binnenmarkts für Dienstleistungen erheblich verbessern.8 Allerdings ist an dieser Stelle unbedingt darauf hinzuweisen, dass das volle Potenzial der Richtlinie erst dann ausgeschöpft wird, wenn alle Mitgliedstaaten die erforderlichen rechtlichen Änderungen zu ihrer Umsetzung auch vornehmen. Dies gilt vor allem für jene Mitgliedstaaten, die zwar horizontale Rahmengesetze zur Umsetzung der Richtlinie erlassen haben, die vorhandenen sektorspezifischen Vorschriften zur Beseitigung ungerechtfertigter Hindernisse aber nicht (oder kaum) geändert haben.

Rechtliche Änderungen sind nur ein Aspekt der während der Umsetzungsphase erzielten Ergebnisse. Große Anstrengungen zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen sind unternommen worden und werden weiter unternommen insbesondere durch die Einrichtung von "Einheitlichen Ansprechpartnern", E-Government-Portalen für Unternehmen, die in den meisten Mitgliedstaaten nun operationell sind. Zudem entwickelt sich derzeit u.a. durch die Einführung des sogenannten "Binnenmarkt-Informationssystem" ("Internal Market Information System" - IMI) eine Kultur der Verwaltungszusammenarbeit zur Erleichterung des freien Dienstleistungsverkehrs. Auch hier gilt, dass diese Bemühungen unbedingt unterstützt werden müssen, sollen die Auswirkungen der Richtlinie vor Ort auch tatsächlich spürbar werden.

Konservativen allgemeinen Schätzungen zufolge dürfte die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie zu wirtschaftlichen Gewinnen von bis zu 140 Mrd. Euro führen, was bis zu 1,5 % Wachstum des BIP in der EU ausmacht9. Diese Schätzungen berücksichtigen allerdings noch nicht die rein nationalen Auswirkungen der Verwaltungs- und Rechtsvereinfachung, die ebenfalls erheblich sein dürften.

Die Bedeutung der Dienstleistungsrichtlinie für den Ausbau des Binnenmarkts für Dienstleistungen geht aber noch weiter. So enthält die Richtlinie eine Reihe von Mechanismen und Instrumentarien, die über ihre eigentliche Umsetzung hinaus noch weitere Fortschritte ermöglichen. Ein besonders wirkungsvolles Instrument ist das in der Richtlinie verankerte Verfahren der gegenseitigen Evaluierung, das von den Mitgliedstaaten und der Kommission während des gesamten Jahres 2010 durchgeführt wurde. In dieser Mitteilung werden die Haupterkenntnisse dieses Verfahrens erläutert und davon ausgehend eine Reihe von Maßnahmen für den weiteren Ausbau des Binnenmarkts für Dienstleistungen vorgestellt, um ihn stärker an die Bedürfnisse der EU-Bürger und -Unternehmen anzupassen. Die Mitteilung stützt sich auf die Ergebnisse der Diskussionen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission sowie die daraus gezogenen hauptsächlichen Schlussfolgerungen und die Beiträge zur ebenfalls durchgeführten öffentlichen Konsultation.

3. Das Verfahren der gegenseitigen Evaluierung - Ein wichtiges Instrument zur Beurteilung des Stands des Binnenmarkts für Dienstleistungen

Beim "Verfahren der gegenseitigen Evaluierung" handelte es sich um eine innovative und nachweisgestützte "Peer Review", die in der Dienstleistungsrichtlinie vorgesehen ist. Auch wenn ein solcher Mechanismus nicht für die Umsetzung aller EU-Richtlinien angemessen oder erforderlich wäre, machten die Besonderheiten der Dienstleistungsrichtlinie ihn unabdingbar. Aufgrund des breiten Anwendungsbereichs der Richtlinie mussten die Mitgliedstaaten zum einen eine systematische und umfassende Überprüfung ihrer Rechtsvorschriften vornehmen. Zum anderen mussten die Mitgliedstaaten eine Reihe von typischerweise Dienstleistern auferlegten rechtlichen Anforderungen überprüfen. Dazu zählten Vorschriften, die die Niederlassung von Dienstleistern betreffen (wie Genehmigungsverfahren, territoriale oder Anteilseignerbeschränkungen), sowie Anforderungen an die grenzübergreifende Erbringung von Dienstleistungen (wie z.B. Registrierungs-, Melde- oder Versicherungspflichten). Die Mitgliedstaaten mussten diese Bestimmungen anhand genauer in der Richtlinie festgelegter Kriterien prüfen, um zu sehen, ob sie aufrechterhalten werden konnten, geändert oder abgeschafft werden mussten.

Angesichts des Umfangs und der Komplexität dieser Aufgaben waren der Austausch von Informationen und Erfahrungen sowie die "Peer Review" im Rahmen des Verfahrens der "gegenseitigen Evaluierung" ausschlaggebend dafür, alle Mitgliedstaaten zur erfolgreichen Umsetzung dieses ehrgeizigen Rechtsakts zu bewegen. Allerdings sei an dieser Stelle darauf verwiesen, dass bestimmte mit der Umsetzung verbundene Fragen, wie z.B. die Schaffung "Einheitlicher Ansprechpartner", nicht Bestandteil diese Prozesses waren.

Im Oktober 2009 einigten sich die Hochrangige Gruppe des Rates für die Wettbewerbsfähigkeit, die Kommission und die Mitgliedstaaten auf die Methode für dieses große Unterfangen, an dem 30 Länder10 beteiligt waren und das fast 35 000 Vorschriften abdeckte. Die Arbeiten begannen 2010 mit Sitzungen der Mitgliedstaaten zwischen Januar und März, die in Kleingruppen von jeweils fünf Ländern abgehalten wurden. Dabei wurden die Lage in den einzelnen Ländern erörtert und weitere Diskussionen vorbereitet. Zwischen März und Oktober fanden dann sogenannte "Plenartagungen" statt, auf denen spezifische Anforderungen und die wesentlichen von der Richtlinie abgedeckten Dienstleistungssektoren untersucht wurden11. Interessierte Kreise waren zudem aufgerufen, ihre Stellungnahmen im Rahmen einer von Ende Juni bis Mitte September 2010 durchgeführten öffentlichen Konsultation zu übermitteln.

4. Hauptergebnisse des Verfahrens der gegenseitigen Evaluierung

4.1. Was wurde erreicht

Die allgemeine Beurteilung des Verfahrens der "gegenseitigen Evaluierung" fiel sehr positiv aus. Durch die Schaffung eines strukturierten Dialogs zwischen den Mitgliedstaaten wurden die Umsetzungsergebnisse der Dienstleistungsrichtlinie transparent gemacht und gute Regulierungspraktiken identifiziert und gefördert. Mit den Gesprächen wurde auch eine Kultur des Dialogs gefördert. Die Kontakte und der Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten (auf bilateraler Ebene, in den Kleingruppen aber auch in größeren Gruppierungen) haben während des Verfahrens stark zugenommen und erheblich zu seinen Ergebnissen beigetragen.

Das Verfahren der gegenseitigen Evaluierung hat es zudem möglich gemacht, sich ein detailliertes Bild über den Stand eines bedeutenden Teils des Binnenmarkts für Dienstleistungen zu verschaffen. Auch war es das erste Mal, dass die Mitgliedstaaten und die Kommission zusammen eine eingehende Bewertung der nationalen Vorschriften für Dienstleistungstätigkeiten vorgenommen haben. Dies betraf Vorschriften auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene sowie Bestimmungen der Berufsverbände mit Regulierungsbefugnissen. In diesem Zusammenhang rief die gegenseitige Evaluierung einen bisher nicht gekannten "Binnenmarkteffekt" in den Mitgliedstaaten hervor, da alle nationalen Verwaltungsebenen aufgerufen waren, ihre eigenen Vorschriften und die der anderen Mitgliedstaaten aus Binnenmarktperspektive kritisch zu bewerten.

Schließlich hat sich das Verfahren der gegenseitigen Evaluierung auch als ein wertvolles Instrument zur Identifizierung verbleibender Hindernisse für den Binnenmarkt und zur Schaffung einer Grundlage für künftige politische Maßnahmen im Dienstleistungssektor erwiesen. All diese Ergebnisse waren nur dank der aktiven Beteiligung der Mitgliedstaaten möglich, die sich das Verfahren zu eigen gemacht und aktiv daran teilgenommen haben.

4.2. Was bleibt zu tun

Aus den Diskussionen mit den Mitgliedstaaten und den Beiträgen der interessierten Kreise ging hervor, dass der Binnenmarkt in bestimmten Dienstleistungssektoren eine "Baustelle" bleibt, insbesondere was die grenzübergreifende Erbringung von Dienstleistungen betrifft.

Ein Teil des Problems scheint zu sein, dass eine Reihe von im Laufe der Jahre angenommenen EU-Vorschriften, die die Funktionsweise des Binnenmarkts für Dienstleistungen fördern sollten, nicht voll ausgeschöpft werden und zuweilen inkohärent umgesetzt oder angewandt werden. Dienstleistungen unterliegen oftmals einer Reihe unterschiedlicher EU-Rechtsakte. Einige wirken horizontal, wie die Dienstleistungsrichtlinie oder die Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr12. Andere Rechtsakte wie die Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen 13 regeln Fragen, die für eine große Zahl von Dienstleistungen von zentraler Relevanz sind. Darüber hinaus gibt es zahlreiche andere EU-Rechtsakte, die sich in erheblichem Maße auf den Dienstleistungssektor auswirken, wie diejenigen, die Regelungen für Geschäfte zwischen Unternehmen und Verbrauchern treffen oder den Umweltschutz betreffen. Aus der gegenseitigen Evaluierung ging hervor, dass es mitunter an Klarheit hinsichtlich der Art und Weise mangelt, wie diese Instrumente zusammenwirken. Darüber hinaus scheint die nationale Umsetzung bzw. Anwendung dieser Instrumente dem Funktionieren des Binnenmarkts manchmal nicht hinreichend Rechnung zu tragen. In der Praxis führt dies zu Unsicherheit hinsichtlich der anwendbaren Regeln, vor allem was die grenzübergreifende Erbringung von Dienstleistungen betrifft, die die Möglichkeiten und die Bereitschaft von KMU, im Ausland tätig zu werden, negativ beeinflusst.

Die gegenseitige Evaluierung hat auch gezeigt, dass verbleibende Schwierigkeiten aus dem umfassenden Rückgriff der Mitgliedstaaten auf die Möglichkeit resultieren, gewisse Dienstleistungstätigkeiten bestimmten Dienstleistern vorzubehalten. In der EU bestehen 800 verschiedene Tätigkeiten, die in einem oder mehreren Mitgliedstaaten als reglementierte Berufe angesehen werden und Dienstleistern mit spezifischen Qualifikationen vorbehalten sind. Auch wenn es in bestimmten Fällen nachvollziehbare Gründe für die Rechtfertigung solcher Vorbehalte geben mag (z.B. wegen der Komplexität der auszuführenden Tätigkeiten oder der Auswirkungen auf die Sicherheit der Verbraucher), scheint dies nicht immer zuzutreffen. Viele Tätigkeiten sind lediglich in einigen wenigen Mitgliedstaaten und mehr als 25 % sind in nur einem Mitgliedstaat reguliert (z.B. in den Fällen von Dienstleistungen von Fotografen, Barkeepern, Korsettmachern oder Zimmermädchen). Dieses Thema ist wahrscheinlich dasjenige, das von den Mitgliedstaaten am häufigsten als Hindernis für die Funktionsweise des Binnenmarkts genannt wurde, vor allem hinsichtlich der grenzübergreifenden Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten, in denen die Tätigkeit nicht reguliert und jenen, in denen sie reguliert ist (so kann z.B. ein freiberuflich tätiger Fotograf unter Umständen keine Unternehmensfeier in einem anderen Mitgliedstaat fotografieren, der die Tätigkeit Personen vorbehält, die über bestimmte berufliche Qualifikationen als Fotograf verfügen, es sei denn, der Fotograf kann nachweisen, dass er über mindestens zwei Jahre an Berufserfahrung in seinem Mitgliedstaat verfügt). Die Mitgliedstaaten haben auch auf die Tatsache hingewiesen, dass es in einigen Sektoren, wie z.B. dem Bausektor, eine hohe Zahl an reglementierten "Spezialisierungen" zu geben scheint, deren Bedeutung angesichts der durch sie verursachten kostspieligen Marktfragmentierung in Frage gestellt werden kann und die ein Hindernis für die Erbringung qualitativ hochwertiger Dienstleistungen darstellen (Beispiel: eine Person mit einer Qualifikation als "Elektrotechniker" kann bei der Ausführung eines Auftrags in einem anderen Mitgliedstaat auf Schwierigkeiten stoßen, in dem einige seiner Tätigkeiten einem anderen reglementierten Beruf, wie "Installateuren elektrischer Anlagen" vorbehalten sind).

Bei den Diskussionen im Rahmen der gegenseitigen Evaluierung wurden auch Fragen zu den Anforderungen an die Rechtsform (z.B. Beschränkungen der Rechtsform für Dienstleister, die bestimmte Tätigkeiten aufnehmen wollen, wie das Verbot für Erbringer von Handwerksdienstleistungen, die Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung anzunehmen) und zu den Anteilseigneranforderungen aufgeworfen (z.B. Verpflichtungen, über bestimmte Qualifikationen zu verfügen, um Aktienkapital an Unternehmen halten zu können, die bestimmte Dienstleistungen erbringen, wie etwa die Bestimmung, ein qualifizierter Steuerberater sein zu müssen, um Kapital an einem Unternehmen halten zu können, das Steuerberatungsdienstleistungen erbringt). Auch wenn sich einige dieser Anforderungen sicherlich auf triftige Gründe stützen (z.B. Gewährleistung der Unabhängigkeit oder der persönlichen Mitwirkung des Dienstleisters), schaffen sie doch Hindernisse für das gute Funktionieren des Binnenmarkts für Dienstleistungen. Trotz der mit der Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie erzielten Verbesserungen verbleiben erhebliche Unterschiede. Dementsprechend wurde über die Rechtfertigung oder die Verhältnismäßigkeit bestimmter Vorschriften im Rahmen der gegenseitigen Evaluierung heftig diskutiert. Beschränkungen der Rechtsform sind für Unternehmen oder Angehörige von Berufsgruppen, die sich in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen möchten, oftmals problematisch, da sie die Wahl der aus Steuer- oder Finanzierungsgründen zweckmäßigsten Rechtsform einschränken. Die Anforderungen an die Kapitalbeteiligung können die Finanzierungsmöglichkeiten und andere ansonsten zur Verfügung stehende Geschäftsmodelle einengen. Schließlich können Anforderungen an die Rechtsform oder die Kapitalbeteiligung bei der grenzübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen besonders restriktive Auswirkungen zeitigen, wenn z.B. Dienstleistern die Möglichkeit zur grenzübergreifenden Dienstleistungstätigkeit nur deshalb verwehrt bleibt, weil ihre aktuelle Rechtsform dort nicht zulässig ist.

Bei der gegenseitigen Evaluierung wurde auch deutlich, dass Erbringern grenzübergreifender Dienstleistungen von dem Mitgliedstaat der Dienstleistungserbringung oftmals Versicherungspflichten auferlegt werden, und zwar unabhängig von der Tatsache, dass der Dienstleister bereits am Ort seiner Niederlassung angemessen versichert sein mag (Beispiel: Ein Patentanwalt, der in einem anderen Mitgliedstaat einen Patentantrag für einen seiner Mandanten stellen möchte, kann gehalten sein, eine neue Versicherung abzuschließen, auch wenn das Risiko gegenüber seinem Mandanten bereits versichert ist). Im Lichte der Dienstleistungsrichtlinie mussten die Rechtfertigung und die Verhältnismäßigkeit der Auferlegung derartiger Pflichten in einer großen Zahl von Fällen geprüft werden. In den Fällen, in denen eine solche Anforderung gerechtfertigt ist, sind die Dienstleister häufig mit einem sehr praktischen Problem konfrontiert: Bei der Suche nach einer Versicherung für grenzübergreifende Dienstleistungen scheint es erhebliche Schwierigkeiten zu geben (so kommt es vor, dass eine Versicherung auf dem Markt nur schwer zu finden ist oder lediglich zu hohen Kosten abgeschlossen werden kann). Dieser Punkt wurde beim Verfahren der gegenseitigen Evaluierung als besonders problematisch für die grenzübergreifende Erbringung von Dienstleistungen in Sektoren wie Dienstleistungen für Unternehmen oder dem Bauwesen bezeichnet.

Schließlich wurde bei der gegenseitigen Evaluierung die Notwendigkeit bestätigt, dass der Binnenmarkt für Dienstleistungen in der Praxis konkreter werden muss, wobei nicht zu vergessen ist, dass er durch die gleichzeitige Anwendung einer Vielzahl von Regeln auf regionaler und lokaler Ebene in einer immer größeren und unterschiedlicheren Union gekennzeichnet ist. Benötigt werden ein verstärkter Dialog (mit und zwischen den Verwaltungen der Mitgliedstaaten sowie zwischen den Verwaltungen und den Dienstleistern) zu Fragen, die im Mittelpunkt des Binnenmarkts stehen, wie dem freien Dienstleistungsverkehr, und mehr Transparenz, um dem Entstehen neuer Hindernisse weitestmöglich vorzubeugen. Die Komplexität einer großen Union macht auch die rechtliche Durchsetzung auf nationaler Ebene wichtiger, insbesondere müssen Dienstleister über effiziente, schnelle und günstige Abhilfemaßnahmen auf nationaler Ebene zur Durchsetzung ihrer Binnenmarktrechte verfügen.

5. Der weitere Weg: MAßNAHMEN ZUM weiteren Ausbau des Binnenmarkts für Dienstleistungen

Die Schlüsselerkenntnisse der gegenseitigen Evaluierung zeigen, dass die Kommission weitere Maßnahmen ergreifen muss, damit die europäische Wirtschaft das Potenzial des Binnenmarkts für Dienstleistungen voll ausschöpfen kann.

Vorrangig wird die Kommission die Arbeiten mit den einzelnen Mitgliedstaaten fortsetzen und ausbauen, um eine vollständige und korrekte Umsetzung und Anwendung der Dienstleistungsrichtlinie in allen Mitgliedstaaten zu bewirken. Im ersten Halbjahr 2011 wird die Kommission eine Reihe bilateraler Sitzungen mit jenen Mitgliedstaaten anberaumen, in denen es deutliche Hinweise auf eine nicht korrekte oder unvollständige Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie gibt. Gegebenenfalls wird sie formelle Maßnahmen zur rechtlichen Durchsetzung ergreifen.

Parallel dazu wird die Kommission 2011 eine erste wirtschaftliche Bewertung der tatsächlichen Umsetzung der Richtlinie und ihrer Auswirkungen auf die Funktionsweise der Dienstleistungsmärkte vornehmen.

Aufbauend auf dem Besitzstand der Union wird die Kommission zudem eine Reihe zusätzlicher Maßnahmen ergreifen, um den Binnenmarkt für Dienstleistungen weiter zu fördern.

5.1. Ein Binnenmarkt-"Kohärenztest" für Dienstleistungen

Zusammen mit den Mitgliedstaaten wird die Kommission einen "Kohärenztest" für den Binnenmarkt für Dienstleistungen durchführen. Dabei soll die Situation aus der Sicht der Nutzer des Binnenmarkts untersucht werden, wie z.B. aus der Sicht des Unternehmens, das eine Tochtergesellschaft in einem anderen Mitgliedstaat gründen, oder des Selbständigen, der grenzübergreifend Dienstleistungen erbringen möchte, bzw. des KMU oder des Verbrauchers, das bzw. der Dienstleistungen eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleisters in Anspruch nehmen möchte. Der "Kohärenztest" sollte eine Bewertung dessen ermöglichen, wie unterschiedliche EU-Rechtsakte angewandt werden und wie sie in der Praxis funktionieren.

Um mittels des "Kohärenztests" einen realistischen und nützlichen Überblick über die Funktionsweise des Binnenmarkts für Dienstleistungen zu erhalten, müssen über die Dienstleistungsrichtlinie hinaus andere EU-Rechtsakte mitberücksichtigt werden. Darüber hinaus sollte der "Kohärenztest" nicht abstrakt durchgeführt werden, sondern auf der Grundlage konkreter Sektoren und Tätigkeiten (praktische Fallstudien), die verdeutlichen, wie der Binnenmarkt funktioniert und welche Bereiche nach wie vor problematisch sind. Die Überlegung wäre, eine Reihe praktischer Szenarien in spezifischen Sektoren abzustecken, in denen Unternehmen und Bürger oftmals auf einen schlecht funktionierenden Binnenmarkt stoßen, und dies vorrangig in Sektoren, in denen ein Beschäftigungs- und Wachstumspotenzial besteht. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Ergebnisse des "Kohärenztests" nur für diese spezifischen Sektoren von Bedeutung sind. Angesichts der oftmals horizontalen Natur der Hindernisse im Dienstleistungssektor und der auf ihn anwendbaren Rechtsinstrumente wird der "Kohärenztest" auch bei der Identifizierung von Problemen horizontaler Natur hilfreich sein. Auf der Grundlage des Verfahrens der gegenseitigen Evaluierung dürften sich Dienstleistungen im Bausektor, im Fremdenverkehr und für Unternehmen gut für den "Kohärenztest" eignen. In der Praxis sollte der "Kohärenztest" verschiedene Kommissionsdienststellen und die betroffenen Stellen der nationalen Verwaltungen an einen Tisch bringen. Diese sollten gemeinsam Schwierigkeiten bei der gemeinsamen Anwendung von EU-Instrumenten auf nationaler Ebene, die Gründe für diese Schwierigkeiten und mögliche Lösungsansätze untersuchen. Die Analyse sollte auf der Grundlage von Nachweisen erfolgen, wie spezifische Sektoren in der Praxis funktionieren14, und Beiträge von interessierten Kreisen einbeziehen.

Der "Kohärenztest" sollte zu sektorspezifischen Schlussfolgerungen zur Funktionsweise des Binnenmarkts für Dienstleistungen führen und gegebenenfalls weitere erforderliche Maßnahmen identifizieren, einschließlich eventueller legislativer Initiativen.

2011 wird die Kommission auf der Grundlage der Beiträge der Mitgliedstaaten dazu, welche Sektoren für eine solche Prüfung in Betracht kommen, den "Kohärenztest" für den Binnenmarkt für Dienstleistungen lancieren. Ziel wird es sein, ihn binnen eines Jahres zum Abschluss zu bringen, um dem Europäischen Parlament und dem Rat über die Ergebnisse zu berichten sowie erforderlichenfalls bis Ende 2012 weitere Maßnahmen vorzuschlagen.

5.2. Gezielte Maßnahmen zur Beseitigung verbleibender regulatorischer Hindernisse, die die volle Ausschöpfung des Potenzials des Binnenmarkts für Dienstleistungen ungerechtfertigt behindern

Im Rahmen des Verfahrens der gegenseitigen Evaluierung wurden mehrere spezifische Punkte ermittelt, die für die Unternehmen und Bürger im Binnenmarkt Schwierigkeiten bereiten und einer detaillierteren Prüfung bedürfen. Der Inhalt und der Umfang dieser Schwierigkeiten sollten im Rahmen des "Kohärenztests" erörtert werden. Parallel dazu wird die Kommission die diesbezügliche Situation und die Notwendigkeit weiterer spezifischer Maßnahmen auf EU-Ebene eingehend prüfen.

• - Die Kommission wird die Frage der bestimmten Berufsgruppen vorbehaltenen Tätigkeiten prüfen, wobei sie sich auf Bereiche konzentriert, in denen der Bezug zur geforderten Berufsqualifikation eine eingehendere Untersuchung rechtfertigt. Diese Bewertung sollte unter Berücksichtigung der Notwendigkeit erfolgen, die Dienstleistungsmärkte stärker zu integrieren, so dass sie ihren Nutzern hochqualifizierte Dienstleistungen anbieten können. Aufgrund dieser Bewertung und der Resultate des "Kohärenztests" wird die Kommission 2012 sodann über mögliche weitere Initiativen entscheiden. - Die Kommission wird eine Untersuchung einleiten um besser zu verstehen, wie die Beschränkungen der Kapitalbeteiligung und der Rechtsform sich auf bestimmte Dienstleistungssektoren auswirken, und um Nachweise über die wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Vorschriften zu erhalten. Aufgrund dieser Bewertung und der Resultate des "Kohärenztests" wird die Kommission 2012 sodann über mögliche weitere Initiativen entscheiden.
• - Die Schwierigkeiten für die Erbringer grenzübergreifender Dienstleistungen, die aus Versicherungsanforderungen resultieren, sollten zunächst mit den interessierten Kreisen, einschließlich der Versicherungsbranche, diskutiert werden, um zu praktischen Lösungen zu gelangen. Aufgrund dieser Bewertung und der Resultate des "Kohärenztests" wird die Kommission 2012 sodann über mögliche weitere Initiativen entscheiden.

5.3. Gezielte Maßnahmen, um den Binnenmarkt für Dienstleistungen in der Praxis greifbarer zu machen

Um zu gewährleisten, dass Artikel 16 der Dienstleistungsrichtlinie über den freien Dienstleistungsverkehr in allen Mitgliedstaaten ordnungsgemäß und kohärent angewandt wird, wird die Kommission seine Anwendung genau überwachen und ihre Erkenntnisse mit allen Mitgliedstaaten erörtern. Dieses Verfahren kann direkt auf der Dienstleistungsrichtlinie aufbauen, die bereits einen Bericht der Kommission über die Funktionsweise dieser Vorschrift vorsieht. Die Überwachung sollte sich weitgehend auf die Einholung von Informationen und Meinungen der Mitgliedstaaten und der interessierten Kreise stützen.

Die Kommission wird jährliche Leitlinien über die Anwendung der Klausel über die Dienstleistungsfreiheit durch die Mitgliedstaaten und die Entwicklung der Erbringung grenzübergreifender Dienstleistungen im Binnenmarkt veröffentlichen. Der erste dieser jährlich erscheinende Leitfaden sollte Ende 2011 veröffentlicht werden.

In Zukunft wird es auch unabdingbar sein, die Transparenz zu verbessern, um neue regulatorische Hindernisse zu vermeiden. Die Dienstleistungsrichtlinie enthält bereits eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, neue Anforderungen in Bezug auf die Niederlassung und Anforderungen an den freien Dienstleistungsverkehr zu melden. Diese Verpflichtung muss vordringlich konsolidiert werden, indem den Verwaltungen der Mitgliedstaaten Leitlinien für ihre Anwendung an die Hand gegeben werden. Anschließend sollte untersucht werden, ob eine gezielte Ausdehnung ihres Anwendungsbereichs gerechtfertigt ist.

2011 wird die Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten daran arbeiten, das in der Richtlinie verankerte Meldesystem zu konsolidieren und Leitlinien für die nationalen Verwaltungen zu seiner Anwendung in der Praxis herauszugeben. Bis Ende 2012 wird die Kommission über die Funktionsweise des Systems und die Notwendigkeit einer gezielten Ausdehnung seines Anwendungsbereichs berichten.

Schließlich müssen wir den Dienstleistern, insbesondere den KMU, bei der rechtlichen Durchsetzung ihrer Rechte im Binnenmarkt helfen, so dass sie nicht darauf verzichten, grenzübergreifend Märkte zu testen, nur weil regulatorische Hindernisse dies zu stark erschweren. In diesem Zusammenhang spielt das SOLVIT-Netz bereits eine große Rolle, indem es informelle Lösungen für Probleme mit Behörden bietet. Über diese Art alternativer Streitbeilegungsmechanismen hinaus sollte die Möglichkeit erwogen werden, Maßnahmen zur Gewährleistung eines nutzerfreundlichen, schnellen und günstigen Abhilfeverfahrens auf nationaler Ebene im Falle eines Verstoßes gegen Binnenmarktrechte vorzuschlagen.

Die Kommission wird die Wirksamkeit von den Dienstleistern auf nationaler Ebene zur Verfügung stehenden Abhilfemaßnahmen im Falle eines Verstoßes gegen Binnnenmarktrechte seitens der nationalen Verwaltungen untersuchen und bis Ende 2012 über weitere Schritte befinden.

6. Schlussfolgerungen

Die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie ist ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einem besseren Funktionieren des Binnenmarkts für Dienstleistungen. Aber es bleibt noch viel zu tun. Aufbauend auf dem Verfahren der gegenseitigen Evaluierung unter der Dienstleistungsrichtlinie schlägt diese Mitteilung eine Reihe von Maßnahmen vor, mit denen letztendlich das Ziel des Ausbaus des Binnenmarkts für Dienstleistungen erreicht und dieser stärker auf die Bedürfnisse von Unternehmen und Bürgern in der EU ausgerichtet werden soll. Dies ist eine gemeinsame Verantwortung und der Erfolg der vorgeschlagenen Maßnahmen wird vom Engagement aller Institutionen und interessierter Kreise abhängen.

• 1. Mitteilung der Kommission "Europa 2020 - Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum", KOM (2010) 2020 endgültig.
• 2. "Auf dem Weg zu einer Binnenmarktakte -Für eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft", KOM (2010) 608 endgültig.
• 3. Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt. ABl. L 376 vom 27.12.2006.
• 4. Siehe den " Bericht über die Überwachung des Handels- und Vertriebsmarktes: "Ein effizienterer und fairer Binnenmarkt in Handel und Vertrieb bis 2020", KOM (2010) 355 endgültig
• 5. Mitteilung der Kommission "Europa 2020 Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum", KOM (2010) 2020.
• 6. Öffentliche Konsultation über die Zukunft des elektronischen Geschäftsverkehrs im Binnenmarkt und die Umsetzung der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr (2000/31/EG), August 2010.
• 7. Für eine vollständige Analyse siehe den Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament von 2002: "Der Stand des Binnenmarkts für Dienstleistungen", KOM (2002) 441 endgültig vom 30.7.2002.
• 8. Siehe Überblick über die von den Mitgliedstaaten angenommenen rechtlichen Änderungen und die Dienstleistungssektoren, die davon am meisten profitieren dürften, im Anhang zu dieser Mitteilung.
• 9. "Expected economic benefits of the European Services Directive", Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis (CPB), November 2007.
• 10. Die drei EFTA-Staaten, die das EWR-Abkommen unterzeichnet haben (Island, Lichtenstein und Norwegen) nahmen ebenfalls teil.
• 11. Die folgenden Dienstleistungssektoren wurden von den Mitgliedstaaten als prioritär eingestuft: Bau- und immobilienbezogene Dienstleistungen, Fremdenverkehr und damit verbundene Dienstleistungen, Dienstleistungen der Lebensmittel- und Getränkeindustrie, Dienstleistungen des Groß- und Einzelhandels, Dienstleistungen für Unternehmen und Dienstleistungen im privaten Erziehungswesen. Der Dienstleistungsrichtlinie-Ausschuss wurde in seiner Sitzung vom 15. Oktober 2010 über die Ergebnisse des Verfahrens unterrichtet.
• 12. Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt, (ABl. L 178 vom 17.7.2000, S. 1).
• 13. Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl. L 255 vom 30.9.2005, S. 22).
• 14. Der Verbrauchermarktanzeiger der Kommission vermittelt beispielsweise sehr nützliche Informationen über die Funktionsweise der Dienstleistungsmärkte in der Praxis aus der Sicht der Verbraucher.