Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss: Beseitigung grenzübergreifender steuerlicher Hindernisse für die Bürgerinnen und Bürger der EU KOM (2010) 769 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl.
Drucksache 698/10 (PDF) = AE-Nr. 100870 und
Drucksache 732/10 (PDF) = AE-Nr. 100871

Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss - Beseitigung grenzübergreifender steuerlicher Hindernisse für die Bürgerinnen und Bürger in der EU

1. Einleitung

Seit 1992 sind die Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten gleichzeitig Bürgerinnen und Bürger der EU und ihrer Herkunftsmitgliedstaaten. Laut EU-Recht können die 500 Mio. Bürgerinnen und Bürger der EU sich in einem anderen EU-Land niederlassen, um dort zu leben, zu studieren, zu arbeiten oder ihren Ruhestand zu verbringen, und sie können in anderen EU-Ländern einkaufen und investieren.

Die Europäische Kommission kam in ihrer Strategie "Europa 2020"1 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum in der EU zu dem Schluss, dass ein Weg zur Wiederankurbelung der Wirtschaft darin besteht, die EU-Bürgerinnen und -Bürger in die Lage zu versetzen, in vollem Umfang am Binnenmarkt teilzunehmen, und ihnen hierfür das nötige Vertrauen zu geben.

Tatsache ist aber, dass die EU-Bürger bei der grenzüberschreitenden Tätigkeit im Binnenmarkt viele Engpässe überwinden müssen. Die Bürger sollten aber in der Lage sein, ihre Rechte innerhalb der EU als Bürger, Verbraucher, Studierende, Arbeitnehmer, Patienten und Rentner in vollem Umfang zu nutzen. In der Binnenmarktinitiative2 und im "Bericht über die Unionsbürgerschaft "3 wurden Maßnahmen genannt, die in verschiedenen Bereichen getroffen werden müssen, damit die Rechte der EU-Bürger in vollem Umfang wirksam werden können. Einer dieser Bereiche ist das Steuerwesen.

In dieser Mitteilung sollen die dringendsten grenzübergreifenden Steuerprobleme der EU-Bürger aufgezeigt und hierfür Lösungsmöglichkeiten umrissen werden Je nach Sachverhalt könnten die Lösungen Änderungen der nationalen Steuervorschriften einzelner Mitgliedstaaten zur Beseitigung von Diskriminierung, die Einführung gemeinsamer EU-weit geltender Rechtsvorschriften oder eine engere EU-weite Zusammenarbeit der Steuerverwaltungen in neuen Bereichen sowie Informations- und Sensibilisierungsmaßnahmen umfassen. Die Steuervorschriften sollten Einzelpersonen nicht davon abhalten, die Vorteile des Binnenmarktes zu nutzen.

2. Aktuelle Probleme der EU-Bürgerinnen -Bürger BEI der grenzübergreifenden Besteuerung

Häufig wenden sich einzelne EU-Bürger wegen Problemen bei der grenzübergreifenden Besteuerung an die Kontaktstellen der Europäischen Kommission, die auf dem YourEuropePortal4 angegeben sind. . Aus den Jahresberichten von Your Europe Advice, SOLVIT und den Europe-Direct-Kontaktzentren geht hervor, dass zahlreiche steuerbezogene Anfragen und Beschwerden von EU-Bürgern eingehen; diese machen mindestens 3-4 % aller jährlichen Anfragen und Beschwerden aus. Die zuständigen Dienststellen5 der Kommission, die europäischen Verbraucherzentren, das European Enterprise Network und das europäische Beschäftigungsnetz EURES in grenznahen Gebieten erhalten ebenfalls zahlreiche unterschiedliche Anfragen und Beschwerden zu Steuersachen. Außerdem liegen der Kommission viele Berichte von grenzübergreifenden Vereinigungen über grenzübergreifende Steuerprobleme vor. Da immer mehr EU-Bürger jenseits der Grenzen tätig sind, dürften solche Anfragen und Beschwerden in Zukunft noch zunehmen.

Ein Großteil dieser Beschwerden betrifft die Komplexität ausländischer Steuervorschriften sowie die Schwierigkeit, Informationen über diese Vorschriften und über die daraus erwachsenden Rechte und Pflichten zu erhalten. Diese Schwierigkeiten gehen häufig auf sprachliche Hindernisse zurück, aber es gibt auch Beschwerden wegen mangelnder Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden verschiedener Staaten. Andere häufige Beschwerden betreffen widersprüchliche Auskünfte unterschiedlicher Stellen der Steuerbehörden der Mitgliedstaaten und die Auswirkungen der Anwendung örtlicher Steuern auf ausländische Gebietsansässige.

Außerdem beschweren sich

Ziel dieser Mitteilung ist es zu erläutern, wie die Kommission den EU-Bürgern helfen kann, Lösungen zu den von ihnen festgestellten Problemen der Steuerdiskriminierung zu finden.

Durch die Inanspruchnahme der Problemlösungsdienste der Kommission und die Anwendung der Regeln des EU-Vertrags lassen sich viele Probleme lösen, die den Bürgern durch Steuerdiskriminierung bei grenzübergreifenden Tätigkeiten entstehen. Andere Probleme jedoch, die sich aus der Doppelbesteuerung aufgrund der Anwendbarkeit von zwei Steuersystemen und deren Unvereinbarkeit ergeben, lassen sich so nicht lösen. Selbst dort, wo die Steuervorschriften der Mitgliedstaaten eigentlich nicht in Widerspruch zu den Vorschriften der Verträge stehen, ist es nach Auffassung der Kommission in einem Binnenmarkt nicht angebracht, dass Probleme wie Doppelbesteuerung, Unvereinbarkeiten zwischen unterschiedlichen Steuersystemen oder fehlender Zugang zu Informationen über die Steuervorschriften von Mitgliedstaaten Einzelpersonen davon abhalten, eine grenzübergreifende Tätigkeit aufzunehmen, oder sie dabei benachteiligen. Eine Harmonisierung der Steuervorschriften der Mitgliedstaaten in allen Aspekten ist weder notwendig noch machbar. Aber es sind Lösungen gefordert, die den legitimen Interessen der Bürgerinnen und Bürger in einem Bereich der Freizügigkeit, wie dem, der in den Verträgen verankert ist, Rechnung tragen. Dies kann durchaus bedeuten, dass die Lösung verschiedenartiger Steuerprobleme unterschiedliche Grade von Abstimmung und Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten erfordert.

Aus diesem Grund hält die Kommission es auch für erforderlich, dass die EU Maßnahmen ergreift, um die unterschiedlichen Steuersysteme der Mitgliedstaaten besser miteinander in Einklang zu bringen. In dieser Mitteilung werden die entsprechenden Pläne dargelegt und der Rat, das Parlament und alle Interessengruppen aufgefordert, sich in einer gemeinsamen Strategie im Interesse der EU-Bürger aktiv an der Lösung dieser Probleme zu beteiligen.

3. Abbau von Diskriminierung in den Steuergesetzen der Mitgliedstaaten

Die Kommission hält es für sehr wichtig, diskriminierende Steuervorschriften in den Mitgliedstaaten abzubauen, um es den Bürgerinnen und Bürgern zu erleichtern, ihre Freiheit zur Ausübung grenzübergreifender Tätigkeiten zu nutzen. Eine unterschiedliche Behandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder ungerechtfertigte Beschränkungen der Ausübung der vier in den EU-Verträgen garantierten Grundfreiheiten sind den Mitgliedstaaten nicht gestattet. Ein Mitgliedstaat darf grenzübergreifende und inländische Sachverhalte nur dann unterschiedlich behandeln, wenn dies durch die unterschiedlichen Umstände beim betreffenden Steuerzahler gerechtfertigt ist.

Im Laufe der Jahre und mit zunehmender grenzübergreifender Tätigkeit der EU-Bürger wurde deutlich, dass viele Aspekte der Steuergesetze in den Mitgliedstaaten in Widerspruch zu diesen Vorschriften der Verträge stehen. Viele Probleme wurden bereits angegangen und gelöst. Sie betreffen zumeist Vorschriften für grenzüberschreitende Einkünfte, Grundbesitz im Ausland, Altersversorgungsbezüge, Dividenden oder die Einfuhr von Kraftfahrzeugen bzw. Alkohol und Tabak. Eine genaue Übersicht über solche Fälle findet sich im Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen6, das dieser Mitteilung beigefügt ist. Dieses Arbeitspapier enthält Informationen zu den Problemlösungsdiensten der Kommission, die den EU-Bürgern zur Verfügung stehen, und nennt Beispiele für die Arten von Steuervorschriften in den Mitgliedstaaten, die als unvereinbar mit den EU-Verträgen gelten.

Die Kommission fordert die Bürgerinnen und Bürger auf, sie auf Probleme mit den Steuergesetzen der EU-Mitgliedstaaten hinzuweisen, die sie als unvereinbar mit dem EU-Recht ansehen. Alle EU-Bürgerinnen und -Bürger können sich an die Kontaktstellen wenden, die in dem in Kapitel 2 genannten YourEurope-Portal eingerichtet wurden. Außerdem haben alle EU-Bürgerinnen und -Bürger das Recht, sich bei der Europäischen Kommission wegen einer Praxis zu beschweren, die sie für mit den EU-Verträgen unvereinbar halten.

Die Kommission will sich ihrerseits verstärkt bemühen,

4. Geplante Massnahmen der EU in bestimmten Bereichen

Die Kommission plant bestimmte Maßnahmen, um die wichtigsten ungelösten Steuerprobleme von EU-Bürgerinnen und -Bürgern in grenzübergreifenden Sachverhalten zu lösen.

1. Doppelbesteuerung von Einkommen und Kapital

2. Erbschaftsteuer

Fragen der grenzübergreifenden Besteuerung von Erbschaften sind für die EU-Bürger zunehmend Gegenstand von Besorgnis. Bis 2003 hat sich der Gerichtshof der Europäischen Union nie mit den Erbschaftsteuervorschriften in den EU-Mitgliedstaaten befasst, aber seitdem haben einzelstaatliche Gerichte acht Rechtssachen an den EuGH verwiesen. Zudem hat die Kommission zahlreiche Beschwerden und Anfragen zu Problemen wegen Ungleichbehandlung und Doppelbesteuerung in diesem Bereich erhalten. Doppelbesteuerungsprobleme entstehen, weil sich die Gesetze in den Mitgliedstaaten, die Erbschaftsteuern erheben, sogar in der Frage, wer steuerpflichtig ist, erheblich voneinander unterscheiden. Außerdem gibt es nur sehr wenige bilaterale Steuerabkommen zwischen den Mitgliedstaaten, die auf die Doppelbesteuerung von Erbschaften eingehen, und die einseitigen Steuererleichterungsmechanismen der Mitgliedstaaten scheinen nicht sehr umfassend zu sein. Die Kommission untersucht zurzeit diese Probleme bei der grenzüberschreitenden Besteuerung von Erbschaften und führt umfangreiche Konsultationen durch. Dabei prüft sie Lösungen wie die Aufstellung von Leitlinien zur Beseitigung diskriminierender Merkmale oder eine Aufforderung an die Mitgliedstaaten, ihre einseitigen Mechanismen zur Vermeidung von Doppelbesteuerung umfassender anzulegen. Die Kommission beabsichtigt, anhand der Ergebnisse der laufenden Folgenabschätzung bis Mitte 2011 Vorschläge zur 7 http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_10_05_2010_de.pdf

Behebung der Probleme bei der grenzüberschreitenden Besteuerung von Erbschaften vorzulegen.

3. Besteuerung grenzübergreifend gezahlter Dividenden

Bei grenzübergreifenden Sachverhalten wird der Anspruch auf Steuereinnahmen durch die Quellensteuer zwischen dem Staat, aus dem die Einkünfte stammen, und dem Staat, in dem der Investor seinen Wohnsitz hat, aufgeteilt. Die Tatsache, dass Dividendenzahlungen in beiden Mitgliedstaaten versteuert werden müssen, führt jedoch häufig zu großen Problemen, denn es kann schwierig sein, eine Steuererstattung zu beantragen, es können mehrere Steuerebenen betroffen sein, und die Steuern auf Dividenden an ausländische Investoren können höher als sein diejenigen auf Dividenden an einheimische Investoren. Dies hat dazu geführt, dass sich eine wachsende Zahl von Bürgerinnen und Bürgern wegen Ungleichbehandlung beschwert und immer mehr diesbezügliche Rechtssachen an den EuGH verwiesen werden.

Die Kommission untersucht zurzeit diese Frage und beabsichtigt, 2012 auf Basis einer Folgenabschätzung eine Initiative vorzulegen, um die Probleme zu lösen, die entstehen, wenn zwei Mitgliedstaaten Steueransprüche auf Dividenden erheben können, die an Einzelinvestoren ausgeschüttet wurden. Bis diese umfassendere Analyse der Dividendenbesteuerung abgeschlossen ist, arbeitet die Kommission auch mit den Mitgliedstaaten zusammen, um dafür zu sorgen, dass die Befreiung von der Quellensteuer auf Wertpapiererträge wie Dividenden, auf die Investoren im Rahmen der Steuerabkommen Anspruch haben, so einfach und rasch wie möglich und nach Möglichkeit zum Zeitpunkt der Zahlung der betreffenden Erträge stattfindet (vgl. Empfehlung 2009/784/EG der Kommission vom 19. Oktober 2009).

4. Zulassungs- und Pkw-Steuern

Der Kauf eines Personenkraftwagens in einem anderen Mitgliedstaat als dem des ständigen Wohnsitzes oder die Verbringung eines Pkw in einen anderen Mitgliedstaat als den, in dem dieses zugelassen ist, bedeutet für die EU-Bürgerinnen und -Bürger oft einen übermäßig hohen Verwaltungsaufwand, und es kann vorkommen, dass sie die Zulassungs- bzw. Kraftfahrzeugsteuer zweimal bezahlen müssen.

2005 hatte die Kommission einen Richtlinienvorschlag zur Besteuerung von Personenkraftwagen8 vorgelegt, um die Zulassungssteuern allmählich abzuschaffen und während eines Übergangszeitraums ein Erstattungssystem einzuführen. Bislang konnten die Mitgliedstaaten aber noch nicht die vollständige Einigung erzielen, die notwendig wäre, um diesen Vorschlag anzunehmen. Derzeit prüft die Kommission diese Fragen erneut, um das Problem der doppelten Kfz-Zulassungssteuern zu lösen; 2011 wird sie neue Vorschläge vorlegen.9

5. Elektronischer Handelsverkehr

Die Verbraucher in der EU halten es derzeit für schwierig, grenzübergreifend Güter oder Dienstleistungen im Internet zu kaufen. Jeder dritte Verbraucher in der EU hat bereits einen Kauf im Internet getätigt, aber nur 7 % dieser Käufe fanden grenzübergreifend statt. Gleichzeitig hätten 33 % Interesse an solchen grenzübergreifenden Käufen.

Wissenschaftlichen Untersuchungen zufolge versuchen 60 % der Verbraucher, im Internet grenzübergreifend einzukaufen, was aber misslingt, weil der Vorgang selbst oder der Versand vom Anbieter abgelehnt wird. 10 In der Hälfte der untersuchten Fälle konnte der Geschäftsvorgang nicht abgeschlossen werden, obwohl die Verbraucher bei der Durchführung mindestens 10 % hätten sparen können. Es gibt verschiedene Faktoren, die Unternehmen vom grenzüberschreitenden Verkauf abhalten, aber als Hauptgrund wurden Mehrwertsteuerprobleme festgestellt. 62 % der Einzelhändler erklärten, dass Unterschiede zwischen den einzelstaatlichen MwSt-Vorschriften ein wichtiges praktisches Hemmnis für den grenzüberschreitenden Handel darstellen. Internethändler verkaufen nur ungern ins Ausland, weil sie dann in den Ländern, in die sie verkaufen, Steuer- und Anmeldepflichten unterliegen könnten.

Eine teilweise Verbesserung der jetzigen Lage wurde durch die Einführung einer einzigen Anlaufstelle für Anbieter von Telekom-, Rundfunk- und elektronischen Dienstleistungen erreicht, und es wurden bereits Arbeiten zur Umsetzung einer solchen Regelung aufgenommen. Die Kommission wirkt weiterhin auf die Ausweitung des Tätigkeitsbereichs einer solchen einzigen Anlaufstelle hin11. In diesem Zusammenhang hat sie am 1. Dezember ein Grünbuch veröffentlicht, um alle Interessengruppen zur Zukunft der Mehrwertsteuer, einschließlich der einzigen Anlaufstellen, zu befragen. Die Kommission fordert die Interessengruppen auf, sich aktiv an dieser Konsultation zu beteiligen, anhand deren künftige Maßnahmen in diesem Bereich vorbereitet werden.

5. Überlegungen für weitere Massnahmen

Die Kommission schlägt außerdem vor, mit den Steuerverwaltungen der Mitgliedstaaten und den Interessengruppen einen Dialog über andere geeignete Lösungen zur Beseitigung grenzübergreifender Steuerhemmnisse für EU-Bürgerinnen und -Bürger aufzunehmen. Es wurden u.a. bereits folgende Vorschläge vorgelegt:

6. Fazit

Die Beseitigung von Steuerhemmnissen kann eine wichtige Rolle spielen, wenn es darum geht, die Möglichkeiten und das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger zu stärken, jenseits der Grenzen zu arbeiten, in den Ruhestand zu gehen, zu investieren oder Güter und Dienstleistungen zu erwerben. Die Kommission schlägt vor, ihren Beitrag zu leisten, um - Beschwerden aktiv nachzugehen und anhand der Ergebnisse der Beschwerden über die Steuergesetze der Mitgliedstaaten und die Vertragsverletzungen im Steuerbereich sicherzustellen, dass Transparenz und Information für die Bürgerinnen und Bürger verbessert werden. Dies wird insbesondere durch die alljährliche Veröffentlichung bürgerfreundlicher Informationen auf der Europa-Website erfolgen;

Damit die Probleme der EU-Bürgerinnen und -Bürger bei der Besteuerung in grenzübergreifenden Sachverhalten wie Doppelbesteuerung, komplizierte Steuerverfahren und Fehlen klarer Informationen für ausländische Steuerpflichtige erfolgreich angegangen werden können, braucht die Kommission die Unterstützung des Rates, des Europäischen Parlaments, der Mitgliedstaaten und anderer Akteure. Deshalb fordert die Kommission alle interessierten Kreise auf, sich aktiv an der Behebung der in dieser Mitteilung beschriebenen steuerlichen Hemmnisse zu beteiligen, damit der Binnenmarkt den EU-Bürgern wirkliche Vorteile bringt. Die Kommission wird die Fortschritte, die bei der Behebung der Probleme im Zusammenhang mit der grenzübergreifenden Besteuerung, insbesondere der Doppelbesteuerung von Kraftfahrzeugen, erreicht wurden, in einem Bericht über die Unionsbürgerschaft darlegen, der für 2013, dem Europäischen Jahr der Bürgerinnen und Bürger, geplant ist.