Unterrichtung durch die Bundesregierung
Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über die Bekämpfung von HIV/Aids in der Europäischen Union und in den Nachbarländern (2009 - 2013) KOM (2009) 569 endg.; Ratsdok. 15204/09

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 04. November 2009 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 27. Oktober 2009 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 26. Oktober 2009 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Hinweis: vgl. AE-Nr. . 051195 und 053597

1. HIV in Europa

1.1. Einleitung

Die EU-Mitgliedstaaten und die europäischen Nachbarländer sind mit einer hohen Zahl von HIV- und HIV-assoziierten Neuinfektionen und den damit verbundenen medizinischen, sozialen und wirtschaftlichen Folgen konfrontiert. 50 000 neu diagnostizierte HIV-Fälle in der EU und ihren Nachbarländern allein im Jahr 2007 und schätzungsweise zwei Millionen Menschen, die mit HIV/Aids leben - diese Zahlen verdeutlichen die Tragweite des Problems.1

Die Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 20052 gab den strategischen Rahmen für die Bekämpfung von HIV/Aids vor und bildete die Grundlage für das Vorgehen der EU im Zeitraum 2006-2009. Aber die Bekämpfung von HIV/Aids stellt nach wie vor eine gesundheitspolitische Priorität für die Europäische Union und ihre Nachbarländer dar. HIV/Aids sind zwar behandelbar, aber nicht heilbar. Von entscheidender Bedeutung in der Bekämpfung von HIV/Aids ist es daher, die Prävention zu intensivieren, - dies nicht zu tun, hieße Menschenleben aufs Spiel zu setzen und Ressourcen zu vergeuden. Die Kommission ist entschlossen, den Kampf gegen diese Krankheit fortzusetzen, und legt einen neuen Aktionsplan auf, der an den vorherigen anschließt, der im Dezember 2009 ausläuft.

Diese Mitteilung ergänzt das Europäische Aktionsprogramm zur Bekämpfung von HIV/AIDS, Malaria and Tuberkulose durch Außenmaßnahmen (2007-2011)3 zugunsten der Entwicklungsländer und Länder mit mittlerem Einkommen.

Auch nach drei Jahrzehnten des Kampfes gegen HIV/Aids müssen die Bemühungen fortgesetzt werden. Die beste Antwort auf die Epidemie bleibt eine Kombination von gesundheitsspezifischen und umfassenderen Sozialmaßnahmen. Ein Ende des Leidens ist nicht abzusehen, wenn nicht die Prävention beschleunigt und der allgemeine Zugang zu Behandlung, Versorgung und Unterstützung für alle Betroffenen gewährleistet wird.

1.2. Epidemiologische Situation und künftige Trends

Zwischen den Ländern sind signifikante Unterschiede bei den Zahlen von HIV-Infizierten/Aidskranken und HIV-Neudiagnosen sowie den HIV-Prävalenzraten, die in Europa von 0,1 % bis 1,2 % reichen, zu verzeichnen. In Osteuropa nimmt die Ausbreitung von HIV/Aids derzeit dramatische Ausmaße an. Die vorherrschenden Wege für eine HIV-Übertragung unterscheiden sich je nach geografischer Lage. In der EU wird HIV vorwiegend durch heterosexuelle Kontakte und von Männern, die gleichgeschlechtliche Sexualkontakte haben, übertragen, während das Virus in den europäischen Nachbarländern vor allem durch intravenösen Drogengebrauch übertragen wird (57 %). In den EU-/EFTA-Ländern wurde der höchste Prozentsatz neuer HIV-Fälle bei Männern mit gleichgeschlechtlichen Sexualkontakten verzeichnet (39 %). Die heterosexuelle HIV-Übertragung nimmt in einigen europäischen Ländern zu, und etwa 40 % der Fälle wurden bei Personen diagnostiziert, die aus Ländern mit einer allgemeinen Epidemie kommen. Häufig sind Frauen besonders anfällig für HIV-Infektionen. Weitere besonders gefährdete Gruppen, wie Sexarbeiter und Gefängnisinsassen, sind ebenfalls stark betroffen. 30 % bis 50 % der HIV-Infizierten in der EU und bis zu 70 % derjenigen in den europäischen Nachbarländern ist der eigene HIV-Status nicht bekannt.

Eine mit Beratung und frühzeitiger Behandlung einhergehende Frühdiagnose ist für die Eindämmung der HIV-Übertragung sowie die Senkung von HIV-/Aidsbedingter Morbidität und Mortalität von grundlegender Bedeutung. Anlass zu Besorgnis gibt zudem die hohe Anzahl von HIV-Koinfektionen, wie Tuberkulose, Hepatitis und andere sexuell übertragbare Infektionen.

1.3. Rechtliche und soziale Situation - Hemmnisse und Besonderheiten

Die rechtlichen Rahmenbedingungen und Standards für Sozial- und Gesundheitsdienste zugunsten von HIV-Infizierten/Aidskranken sind je nach Land sehr unterschiedlich. Der Zugang zu Dienstleistungen und medizinischer Behandlung sowie zu Maßnahmen zur Prävention oder Schadensverringerung ist häufig beschränkt.4 Soziale Ausgrenzung, Diskriminierung aufgrund des HIV-Status und Nichtbeachtung der grundlegenden Menschenrechte von HIV-Infizierten/Aidskranken bleiben gang und gäbe. In einigen Ländern kann die HIV-Übertragung durch sexuellen Kontakt als Verbrechen angesehen werden.

Die Frage von HIV/Aids in Zusammenhang mit Migranten wird in Europa unterschiedlich behandelt. Einige europäische Länder erhalten Beschränkungen bei Einreise, Aufenthalt und Wohnsitznahme aufgrund des HIV-Status aufrecht. Solche Vorschriften sind diskriminierend und gewährleisten keinen Schutz der öffentlichen Gesundheit.5

1.4. Politische Situation - Erklärungen und eingegangene Verpflichtungen

Politische Erklärungen auf europäischer Ebene und weltweite Initiativen6 legen die Verpflichtungen und Zielvorgaben bei der Bekämpfung von HIV/Aids fest. Die EU, die nationalen Regierungen, die internationalen Organisationen und die Zivilgesellschaft werden aufgefordert, konsequent zu handeln und ihren Worten Taten folgen zu lassen. Es bestehen Verpflichtungen, den allgemeinen Zugang zur HIV-Prävention und zu der entsprechenden Behandlung, Versorgung und Unterstützung zu gewährleisten, in Forschungsarbeiten zur Entwicklung neuer präventiver oder therapeutischer Mittel zu investieren, die Unterstützung und die Solidarität zugunsten von HIV-Infizierten/Aidskranken und Hochrisikogruppen zu fördern, die Zivilgesellschaft und die HIV-Infizierten/Aidskranken in die Politikgestaltung und -durchführung einzubeziehen sowie ein integratives soziales Umfeld zu schaffen.

1.5. Der EU-Aktionsplan zur Bekämpfung von HIV/Aids (2006-2009)

Im Aktionsplan waren etwa 50 Maßnahmen vorgesehen, die von den wichtigsten Interessengruppen durchgeführt werden sollten. Zu den Hauptergebnissen gehören eine stärkere Einbindung der Zivilgesellschaft auf europäischer Ebene, die operative Zentralisierung der HIV/Aids-Überwachung durch das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC), Bemühungen, um den Zugang zu erschwinglichen antiretroviralen Arzneimitteln zu erleichtern, die Finanzierung von Präventionsprojekten und -programmen, Forschungsinvestitionen sowie eine enge partnerschaftliche Zusammenarbeit. Die HIV/Aids-Folgenabschätzung (2009)7 enthält in Punkt 5.3 und in Anhang 4 eine ausführliche Zusammenfassung der Errungenschaften des ersten Aktionsplans.

2. Die Antwort auf das Problem

Im Mittelpunkt der Maßnahmen, mit denen den Herausforderungen begegnet werden soll, stehen Prävention, prioritäre Gebiete, Hochrisikogruppen und eine bessere Wissensgrundlage durch Verstärkung der Zusammenarbeit und des Wissensaustauschs zwischen den Interessengruppen.

Die allgemeinen Ziele dieser Mitteilung sind:

2.1. Politische Führungsrolle

Die Europäische Union kann einen wichtigen politischen Impuls im Kampf gegen HIV/Aids geben.

HIV/Aids geht in der Europäischen Union und ihren Nachbarländern nach wie vor mit einer Stigmatisierung, vor allem von Randgruppen, einher. Untätigkeit angesichts der HIV-Epidemie würde sich sehr negativ auf die individuelle und öffentliche Gesundheit auswirken und die Kosten für die Gesellschaft erhöhen. Eine wirksame Reaktion auf HIV erfordert politische Führungskraft, damit sichergestellt wird, dass Gesundheit und Rechte der gefährdeten und betroffenen Gruppen gefördert werden.

Politische Führungskraft ist wichtig, damit Prioritäten und Maßnahmen festgesetzt werden und ihre Umsetzung gewährleistet wird. Ein unmissverständliches politisches Engagement ist unabdingbar, um diese Prioritäten mit den Bedürfnissen und Ressourcen in Einklang zu bringen.

Die Kommission

2.2. Einbindung der Zivilgesellschaft und der Menschen, die mit HIV/Aids leben

Die Zivilgesellschaft - als entscheidender Akteur bei der HIV/Aids-Bekämpfung auf allen Ebenen - trägt maßgeblich dazu bei, dass die Problematik auf der politischen Agenda bleibt.

Die Organisationen der Zivilgesellschaft, u. a. diejenigen, die die HIV-Infizierten/Aidskranken und betroffenen Gruppen vertreten, haben maßgeblich zur Entwicklung praktischer und politischer Lösungsansätze zur HIV/Aids-Bekämpfung beigetragen. Die Kommission richtete zu diesem Zweck im Jahr 2005 das HIV/Aids-Forum der Zivilgesellschaft ein. Starke Internationalisierung und Professionalisierung kennzeichnen heute die Zivilgesellschaft. Die Kommission ist bestrebt sicherzustellen, dass die Zivilgesellschaft weiterhin in die Ausgestaltung und Durchführung der HIV/Aids-Politik eingebunden wird und ein Hauptpartner bei der koordinierten Reaktion bleibt, der die Verantwortung, den Verpflichtungen gerecht zu werden, teilt. Die Zivilgesellschaft sollte über den notwendigen Spielraum verfügen, um handeln und sich in und außerhalb Europas auf allen Ebenen in die HIV/Aids-Bekämpfung einbringen zu können.

Die Kommission

2.3. Umfassendere Verantwortung der Gesellschaft

Gleichbehandlung und Solidarität sind wesentliche Merkmale toleranter und aufgeschlossener Gesellschaften.

Jegliche Form von Diskriminierung und Stigmatisierung in Zusammenhang mit HIV/Aids ist unannehmbar. Die nationalen Maßnahmen sollten einer besseren Grundaufklärung der Bevölkerung über HIV/Aids und der Prävention der HIV-Übertragung Vorrang einräumen. Vorurteilsfreie Einstellungen überwinden Schranken, die den Zugang zu HIV-relevanten Informationen möglicherweise verhindern, und können Verhaltensweisen fördern, die das Risiko einer HIV-Infektion deutlich mindern.

Das Stigma, das HIV/Aids begleitet, und die Diskriminierung von Betroffenen behindern den Zugang zur Früherkennung durch HIV-Tests, zur Behandlung und zur Versorgung. Die Kommission wird diese Frage auf politischer Ebene und im Rahmen ihrer Gleichstellungsstrategien9 vertiefen.

Die Kommission

2.4. Allgemeiner Zugang zu Prävention, Behandlung, Versorgung und Unterstützung

Um den allgemeinen Zugang europaweit zu gewährleisten, bedarf es angemessener Finanzmittel und entsprechender politischer Unterstützung.

Es ist möglich, HIV-Infektionen zu vermeiden und zu behandeln; deshalb müssen medizinische Versorgungsinfrastrukturen und bedarfsgerechte Informationen zur Verfügung stehen. Führende Politiker der G8-Länder und in der Folge die anlässlich der Sondertagung der Generalversammlung der Vereinten Nationen (UNGASS) zusammengetretenen Staats- und Regierungschefs haben sich 2005 verpflichtet, ein Maßnahmenpaket für die HIV-Prävention, -Behandlung und -Versorgung zu entwickeln und umzusetzen, um sich soweit wie möglich dem Ziel des allgemeinen Zugangs zur Behandlung für alle Betroffenen bis 2010 anzunähern.10

Angesichts der Bemühungen der Länder, ihrer diesbezüglichen Verpflichtung bis 2010 nachzukommen, bestätigt die Kommission dieses Engagement und betont, dass es notwendig ist, Mittel bereitzustellen, damit dieses Ziel bis 2010 erreicht und auch danach weiterverfolgt werden kann.

Wirtschaftsakteure und öffentliche Behörden sollten zusammenarbeiten, um die Bereitstellung sicherer und erschwinglicher antiretroviraler Arzneimittel für alle Betroffenen zu verbessern. Grundvoraussetzung für einen allgemeinen Zugang in ganz Europa sind erschwingliche Medikamente.

Die Kommission

3. Prioritäten

Die Prävention der HIV-Übertragung ist möglich und der wirksamste Weg, um dem HIV/Aids-Problem zu begegnen. Voraussetzung sind gezielte und evidenzbasierte Präventionsstrategien, die den lokalen Gegebenheiten Rechnung tragen und auf die prioritären Gruppen zugeschnitten sind. Investitionen in wirksame Präventionsmaßnahmen lohnen sich angesichts des erheblichen Nutzens, den sie langfristig nach sich ziehen.

Eine wirksame Prävention setzt eine solide Evidenzgrundlage und verlässliche Überwachungssysteme voraus, u. a. aussagekräftige Verhaltensdaten, damit gewährleistet ist, dass angemessen auf die Hauptfaktoren der Epidemie reagiert wird. Positive Prävention sowie das Recht auf sexuelle und reproduktive Gesundheit von HIV-Infizierten/Aidskranken sind wichtige Aspekte bei der Planung von nationalen Maßnahmen und Programmen. Prävention sollte auf die Förderung von sicherheitsbewusstem Verhalten bei sexuellen Kontakten abstellen. Die korrekte und konsequente Benutzung von Kondomen bietet nach wie vor den besten Schutz vor einer HIV-Übertragung durch Geschlechtsverkehr, während die Bereitstellung von sterilen Nadeln und sterilem Injektionsbesteck sowie die Substitutionsbehandlung die wirksamsten Methoden sind, um einer HIV-Übertragung durch Drogeninjektion vorzubeugen. Bei der Präventionsarbeit sollte die Situation von Kindern11 und Jugendlichen angemessen berücksichtigt werden. Auch zur Vermeidung der Mutter-Kind-Übertragung gibt es wirksame Methoden, die breite Anwendung finden sollten. Die Prävention sollte mit freiwilligen Test- und Beratungsmöglichkeiten und dem allgemeinen Zugang zu Behandlung, Versorgung und Unterstützung verknüpft sein.

Bei der Umsetzung der Strategie wird die EU-Intervention vorrangig auf prioritäre Regionen und Hochrisikogruppen ausgerichtet sein.

3.1. Prioritäre Regionen

In einigen osteuropäischen Nachbarländern ist die HIV-Prävalenzrate hoch, die Zahl der Neu-Infektionen steigt weiterhin oder hat sich auf einem hohen Niveau stabilisiert. Lediglich 10 % der Betroffenen haben Zugang zur Behandlung. Koinfektionen wie Tuberkulose und Hepatitis stellen eine ernste Gefahr der öffentlichen Gesundheit dar und die meisten Randgruppen, wie injizierende Drogengebraucher, Migranten und Männer, die gleichgeschlechtliche Sexualkontakte haben, sind überproportional betroffen.

Auch wenn HIV/Aids ein Problem ist, das die meisten Teile Europas betrifft, so besteht doch besonderer Handlungsbedarf zugunsten der am stärksten in Mitleidenschaft gezogenen Regionen. Folgende Faktoren tragen in diesen Regionen zu der dramatischen Situation bei:

Die Kommission ist sich der Notwendigkeit bewusst, die Zusammenarbeit zwischen EU-Mitgliedstaaten, Kandidatenländern und potenziellen Kandidatenländern sowie sonstigen Nachbarländern zu verstärken und bestimmte Länder bei der Entwicklung von auf ihre Bedürfnisse zugeschnittenen Strategien zu unterstützen. Es bedarf wirksamer Maßnahmen zur Prävention und vor allem zur Verringerung der schädlichen Folgen. Gesundheits- und sozialpolitische Strategien sollten den Bedürfnissen ethnischer Minderheiten Rechnung tragen. Soziale Ungleichheiten und Hemmnisse beim Zugang zur Gesundheitsversorgung sind sowohl auf politischer als auch auf operativer Ebene abzubauen.

Dies gilt insbesondere für die in die Europäische Nachbarschaftspolitik einbezogenen osteuropäischen Länder und die Länder der Russischen Föderation, in denen die HIV-Epidemie vor allem die Hochrisikogruppen betrifft, jedoch auch die Gefahr einer Ausbreitung in der Normalbevölkerung besteht, da die heterosexuelle Übertragung stark zunimmt. Zwar gibt es im Allgemeinen Maßnahmen und Strategien zur HIV/Aids-Bekämpfung, der Zugang zu Prävention, Behandlung, Versorgung und Unterstützung muss jedoch noch verbessert werden. Indem die Anstrengungen der Nachbarländer unterstützt werden, kann die Ausbreitung von HIV und HIV-assoziierten Infektionen wie Tuberkulose in der EU verhindert und die Situation der HIV-Infizierten/Aidskranken in der Region verbessert werden.

Die politischen Verpflichtungen sollten zu einem konstruktiven Dialog führen und dazu beitragen, dass Hemmnisse zur Umsetzung bereits bestehender oder neuer Strategien überwunden werden. Die Kommission ist bereit, die Zusammenarbeit mithilfe vorhandener Mechanismen und Instrumente zu festigen. Zudem ist sie mit Blick auf eine verstärkte Überwachung gewillt, die Zusammenarbeit zwischen dem ECDC und den Nachbarländern schrittweise auszubauen.

3.2. Prioritäre Gruppen - Hochrisikogruppen

In absoluten Zahlen sind zwar die meisten neuen HIV-Fälle in der EU durch heterosexuelle Kontakte bedingt, aber die Hochrisikogruppen sind überproportional stark betroffen. Die vollständige Integration von Minderheiten, Randgruppen oder sozial benachteiligten Gruppen ist Voraussetzung für eine erfolgreiche HIV/Aids-Politik. Der allgemeine Zugang zu Prävention, Behandlung, Versorgung und Unterstützung sowie zu Gesundheits- und Sozialdienstleistungen wie auch ein diskriminierungsfreies rechtliches Umfeld sollten für alle Hochrisikogruppen gewährleistet sein. Gezielte Präventionsprogramme und effiziente Lösungen sollten zielgruppengerechte kommunikative Maßnahmen, den Zugang zu vertraulichen, anonymen und möglichst kostenlosen Tests sowie eine rechtzeitige hochwertige Behandlung vorsehen. Gezielte Prävention sollte vor allem die jungen Menschen in den Hochrisikogruppen erreichen. Ein Großteil der heutigen Jugend hat die Aids-Problematik nicht mehr erlebt, was zu einer gewissen Vernachlässigung des Risikos einer HIV-Infektion führt. Künftige Aktionen zur Bekämpfung von HIV/Aids sollten auf folgende Hochrisikogruppen abstellen, damit sie volle Wirkung in Bezug auf die Epidemie entfalten:

Die Kommission

4. Verbesserung des Kenntnisstands

4.1. Überwachung, Begleitung und Bewertung

Alle Interessenträger sollten zu einem zuverlässigen Überwachungssystem beitragen.

Für die HIV/Aids-Überwachung12 in Europa sind das ECDC in Zusammenarbeit mit dem WHO-Regionalbüro für Europa sowie UNAIDS zuständig. Die nationalen Überwachungssysteme sollten mit den internationalen Anforderungen in Einklang gebracht werden und alle Länder regelmäßig über HIV/Aids-Epidemien auf ihrem Hoheitsgebiet Bericht erstatten. Die Überwachung der zweiten Generation und die Verhaltensüberwachung müssen intensiviert werden, um Aufschluss über die Dynamik der Epidemie in Europa zu gewinnen. Für die Ausgestaltung und Umsetzung von Strategien sind zuverlässige Qualitätsdaten erforderlich; daher müssen mehr Verhaltensstudien durchgeführt werden. Die politischen Entscheidungsträger brauchen bessere evidenzgestützte Informationen über die Faktoren der Epidemie. Die Bedeutung sexuell übertragbarer Infektionen bei der HIV-Übertragung sollte bewertet werden, damit entsprechende Erkenntnisse in die Strategien einfließen und eine bessere Prävention, Diagnose, Behandlung und Begleitung angeboten werden können.

Die Kommission

4.2. Forschung und Medizin

Forschungs- und Entwicklungsarbeit im biologischen, medizinischen und sozialen Bereich ist als Beitrag zu den Lösungsbemühungen erforderlich.

Die Kommission unterstützt weiterhin langfristige öffentliche und private Investitionen in Forschungsarbeiten zur Entwicklung neuer und verbesserter Verfahren zur Prävention und Behandlung von HIV und HIV-assoziierten Infektionen. Angesichts der hohen Inzidenz von Tuberkulose und ihren multiresistenten Formen, die besonders besorgniserregend ist, sind eine genaue Überwachung und wirksame Bekämpfung angezeigt. Breiter Zugang zu integrierten medizinischen Leistungen und Investitionen in effiziente Infrastrukturen für die Gesundheitsversorgung sind unerlässlich im Kampf gegen die Verbreitung dieser Infektionen. Um die Verbreitung von HIV und der Koinfektionen zu verstehen und ihr wirksam begegnen zu können, sind weitere Sozial-, Verhaltens- und Wirtschaftsforschungsarbeiten erforderlich; zudem müssen die Erkenntnisse in wirksame evidenzbasierte Politik und Programmplanung umgesetzt werden.

Die Kommission

5. Erwartete Ergebnisse

Die Kommission erwartet, dass die in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, den Nachbarländern und allen Interessenträgern in Europa unter Berücksichtigung der vorstehenden Prioritäten ergriffenen Maßnahmen folgende Ergebnisse zeitigen:

6. Aktionsplan, Überwachung und Bewertung

Diese Mitteilung der Kommission wird durch einen Aktionsplan für die praktische Umsetzung ergänzt, der in Zusammenarbeit mit dem HIV/Aids Think Tank, dem Forum der Zivilgesellschaft und externen Interessengruppen unter Berücksichtigung der hier dargestellten politischen Maßnahmen weiterentwickelt werden soll.

Die EU-Maßnahmen werden im Rahmen des Programms im Bereich der öffentlichen Gesundheit (2008-2013) unterstützt;

Länder, die für eine Finanzhilfe durch die Strukturfonds in Frage kommen, sollten diese Möglichkeit nutzen. Weitere Mittel können durch das Siebte Forschungsrahmenprogramm bereitgestellt werden.

Bis spätestens 2012 wird eine unabhängige Bewertung der gesamten EU-Intervention zur Bekämpfung von HIV/Aids in Europa durchgeführt, um Wirkung und Stichhaltigkeit der Maßnahmen zu beurteilen. Mit Unterstützung des ECDC, des HIV/AIDS Think Tank, des Forums der Zivilgesellschaft und ausgewählter internationaler Organisationen wird die Kommission geeignete Indikatoren identifizieren, um die Umsetzung dieser Mitteilung und des Aktionsplans zu überwachen und zu beurteilen. Die Kommission und die Interessengruppen werden Organisationen ermitteln, die für die Durchführung der jeweiligen Maßnahmen während des Umsetzungsprozesses zuständig sind.