Der Bundesrat hat in seiner 805. Sitzung am 5. November 2004 beschlossen, der Verordnung gemäß Artikel 80 Abs. 2 des Grundgesetzes nach Maßgabe der sich aus der Anlage ergebenden Änderungen zuzustimmen.
Der Bundesrat hat ferner die aus der Anlage ersichtlichen Entschließungen gefasst.
Anlage
Änderungen und Entschließungen zur
Verordnung über die Zulassung von neueinreisenden Ausländern zur Ausübung einer Beschäftigung (Beschäftigungsverordnung - BeschV)
A Änderungen
1. Zu § 4 Nr. 4 BeschV
§ 4 Nr. 4 ist wie folgt zu fassen:
- 4. Leitende Angestellte eines auch außerhalb Deutschlands tätigen Unternehmens für eine Beschäftigung auf Vorstands-, Direktions- und Geschäftsleitungsebene oder für eine Tätigkeit in sonstiger leitender Position, die für die Entwicklung des Unternehmens von entscheidender Bedeutung ist.
Begründung
Es ist darauf zu achten, dass die Regelung wettbewerbsneutral bezüglich der Unternehmensgrößenklassen ist. Es ist klarzustellen, dass die Tätigkeit in einem weiteren Land außerhalb Deutschlands ausreichend ist, um die Regelung zu nutzen. Einer Unterscheidung zwischen Konzernen und Unternehmen bedarf es nicht. Des Weiteren bedarf es einer Einschränkung auf den "Personalaustausch zur Internationalisierung des Führungskreises" mit Blick auf die durch § 31 BeschV getroffenen Regelungen nicht.
2. Zu § 5 Nr. 1 BeschV
In § 5 Nr. 1 sind nach dem Wort "Lehre" ein Komma und die Wörter "von Forschungs- und Entwicklungseinrichtungen" einzufügen.
Als Folge ist die Überschrift wie folgt zu fassen: "Wissenschaft, Forschung und Entwicklung"
Begründung
Insbesondere bei privaten Forschungseinrichtungen ist eine scharfe Trennung zwischen Forschung und Entwicklung kaum möglich. Es sollte vermieden werden, dass bei Wissenschaftlern, die neben Forschungs- auch mit Entwicklungsaufgaben betraut sind, allein deshalb zusätzliche aufenthaltsrechtliche Probleme entstehen. Eine Abgrenzung zwischen Forschungs- und Entwicklungsaufgaben würde nicht nur bürokratischen Mehraufwand hervorrufen, sondern wäre letztlich unter volks- und betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht zielführend. Im Übrigen verweist in der Gesetzesbegründung zu § 5 BeschV die Bundesregierung selbst auch auf das Ziel der technologischen Entwicklung.
3. Zu § 30 BeschV
§ 30 ist wie folgt zu fassen:
" § 30 Pflegekräfte
Die Zustimmung zu einem Aufenthaltstitel zur Ausübung einer Beschäftigung als Gesundheits- und Krankenpflegerin oder Gesundheits- und Krankenpfleger oder Gesundheits- und Kinderkrankenpflegerin oder Gesundheits- und Kinderkrankenpfleger sowie Altenpflegerin oder Altenpfleger mit einem bezogen auf einschlägige deutsche beruferechtliche Anforderungen gleichwertigen Ausbildungsstand und ausreichenden deutschen Sprachkenntnissen kann erteilt werden, sofern die betreffenden Personen von der Bundesagentur für Arbeit auf Grund einer Absprache mit der Arbeitsverwaltung des Herkunftslandes über das Verfahren, die Auswahl und die Vermittlung vermittelt worden sind."
Begründung
Das neue Krankenpflegegesetz vom 16. Juli 2003 (BGBl. I S. 1442) hat zu einer Änderung der Berufsbezeichnungen in der Krankenpflege geführt. Aus Gründen des Gesundheitsschutzes wird klargestellt, dass nur die Pflegekräfte aus Drittstaaten Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt haben, die einen gleichwertigen Ausbildungsstand bezogen auf einschlägige deutsche beruferechtliche Anforderungen nachweisen können. Durch das neue Altenpflegegesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. August 2003 (BGBl. I S. 1690) sind mit der Befugnis zur Ausübung des Berufs besondere Anforderungen verbunden. Insbesondere bedürfen außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes erworbene Ausbildungen einer Anerkennung der Gleichwertigkeit gemäß § 2 Abs. 3 und 4 AltPflG.
B Entschließungen
- 1. Der Bundesrat begrüßt das Ziel der Verordnung, neu einreisenden ausländischen Arbeitnehmern grundsätzlich auch künftig nur in engen Grenzen einen Arbeitsmarktzugang in Deutschland zu eröffnen, für Hochqualifizierte jedoch den Arbeitsmarktzugang deutlich zu erweitern. Deutschland muss zur Sicherung wissenschaftlicher Spitzenleistungen, hoher Innovationskraft und wirtschaftlicher Dynamik offen sein für hochqualifizierte ausländische Fachkräfte. Der Bundesrat unterstützt den vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit gewählten Weg, die Zulassung von neu einreisenden Arbeitnehmern zum Arbeitsmarkt in enger Anlehnung an die geltenden Verordnungen zum Arbeitsgenehmigungsrecht zu regeln. Die Übernahme eines Großteils der geltenden Bestimmungen stellt sicher, dass die bisherige restriktive Zulassungspraxis auch auf der Grundlage des Zuwanderungsgesetzes fortgeführt werden kann.
- 2. Begrüßt wird die Wiedereinführung der sog. Haushaltshilfenregelung (§ 21). Das Bundesministerium trägt damit dem Beschluss des Bundesrats vom 13.02.2004 (BR-Drs. 17/04) Rechnung. Vor allem in Haushalten mit Schwerstpflegebedürftigen, die oftmals einer Betreuung und Versorgung "rund um die Uhr" bedürfen, leisten ausländische Hilfskräfte wichtige Unterstützungsarbeit und tragen dazu bei, dass die Betreuung von pflegebedürftigen Angehörigen weiter vorrangig in der Familie erfolgen kann.
- 3. Der Bundesrat stellt allerdings fest, dass die Regelung einzelner Beschäftigungsmöglichkeiten in der Verordnung im Vergleich zum bisherigen Recht eine nicht sachgerechte Ausweitung erfahren hat, wodurch eine Zuwanderung erleichtert, eine Eingrenzung und Kontrolle hingegen erschwert wird. Mit Blick auf das damit einhergehende Missbrauchspotential fordert er die Bundesregierung daher auf, entsprechende Nachbesserungen vorzunehmen. Korrekturbedarf sieht der Bundesrat insbesondere bei folgenden Regelungen:
- a) Die Verordnung ermöglicht grundsätzlich allen ausländischen Arbeitnehmern die Ausübung einer künstlerischen Beschäftigung in Kultur und Unterhaltung (§ 23). Einschränkende Vorgaben hinsichtlich des Begriffs "Künstler" fehlen. Ein außergewöhnlicher künstlerischer Stellenwert der Darbietung soll laut Begründung vielmehr nicht maßgebend sein. Um Auslegungs- und Eingrenzungsprobleme in der praktischen Anwendung zu vermeiden, hält der Bundesrat eine Beschränkung des Personenkreises auf Künstler im Sinne des § 2 Satz 1 des Künstlersozialversicherungsgesetzes ("Künstler im Sinne dieses Gesetzes ist, wer Musik, darstellende oder bildende Kunst schafft, ausübt oder lehrt.") für notwendig.
- b) Bezüglich der Beschäftigung von leitenden Angestellten und Spezialisten (§ 28) verzichtet die Verordnung auf die bislang geltende Einschränkung, wonach nur leitenden Angestellten und Spezialisten eines Unternehmens mit "Hauptsitz in dem Land, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen", ein Arbeitsmarktzugang gewährt werden kann (§ 5 Nr. 3 ASAV). Die Forderung nach einem internationalen Bezug des Unternehmens sollte aufrechterhalten bleiben, indem zumindest ein weiterer Firmensitz im Ausland als sachgerechtes Eingrenzungskriterium gefordert wird.
- c) Bei der Beschäftigung im Rahmen der Fertighausmontage (§ 35) spricht sich der Bundesrat für die Beibehaltung der bislang geltenden Wiedereinreisesperre bei Aufenthalten von über sechs Monaten im Kalenderjahr aus (§ 4 Abs. 3 Satz 3 ASAV). Bei der durch die Neuregelung möglichen neunmonatigen Beschäftigung pro Kalenderjahr wäre - insbesondere auch angesichts der in der Baubranche jahreszeitlich bedingten verkürzten jährlichen Beschäftigungszeit - auch eine Einbindung deutscher Arbeitnehmer denkbar.
- 4. Darüber hinaus regt der Bundesrat eine Ergänzung im Katalog der Beschäftigungsmöglichkeiten an. Es hat sich gezeigt, dass heimische Arbeitskräfte in bestimmten Wirtschaftssektoren oftmals nicht zur Verfügung stehen, eine Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte dort aber nicht oder nur unzureichend zulässig ist. Handlungsbedarf besteht in folgendem Bereich: Die zeitlichen Befristungen bei der Beschäftigung ausländischer Saisonarbeitnehmer (§ 18) sind gerade für Betriebe mit ganzjähriger Saison, wie dem Hotel- und Gaststättengewerbe, zu eng und nicht praxisgerecht. Der Bundesrat begrüßt insofern zwar ausdrücklich die in der Verordnung vorgesehenen Verlängerungen der Beschäftigungszeit von drei auf vier Monate sowie der betrieblichen Einsatzzeit von sieben auf acht Monate. Diese sind allerdings nicht ausreichend. Es sollte die Beschäftigungszeit auf sieben Monte erhöht und die betriebliche Einsatzzeit aufgehoben werden.
- 5. Der Bundesrat hält im Rahmen der geplanten Beschäftigungsverfahrensverordnung (BeschVerfV) eine Regelung für erforderlich, die es auch den langjährig Geduldeten ermöglicht, weiterhin eine (versicherungspflichtige) Beschäftigung auszuüben. In Deutschland dürften gegenwärtig etwa 150 000 Geduldete einer Beschäftigung nachgehen. Wäre diesem Personenkreis künftig die Ausübung einer Erwerbstätigkeit verwehrt, könnte dies zu erheblichen Schwierigkeiten, gerade auch für Mittelstand und Handwerk führen. Außerdem wären erhebliche Zusatzbelastungen für die sozialen Sicherungssysteme und insbesondere die Kommunalhaushalte zu erwarten. In der Öffentlichkeit wäre es nach den früheren Erfahrungen mit der entsprechenden Problemstellung bei Asylbewerberinnen und Asylbewerbern nur schwer zu vermitteln, dass dieser Personenkreis nicht selbst zumindest teilweise seinen Lebensunterhalt bestreitet. Ein Arbeitsverbot für Geduldete würde nach Auffassung des Bundesrates per Saldo nicht zu einer Abmilderung, sondern tendenziell zu einer Verschärfung der Beschäftigungsprobleme in Deutschland führen.
- 6. Der Bundesrat sieht zumindest für eine Übergangszeit die Gefahr, dass das Konzept des Onestopgovernment zu zusätzlichem Verwaltungsaufwand und - zumindest bei bestimmten Fallgruppen- zu unerwünschten Verfahrensverzögerungen führen kann. Er fordert daher Bundesregierung und Arbeitsverwaltung auf, hier gemeinsam mit den Ländern und deren Ausländerbehörden nach pragmatischen Lösungen zu suchen. Vorhandene gesetzliche Spielräume sind zumindest in der Übergangszeit voll auszuschöpfen, um eine Verunsicherung von Antragstellern und Arbeitgebern und längere Genehmigungszeiten zu vermeiden. Aus fachlicher Sicht gebotene Lösungen, die den zusätzlichen Verwaltungsaufwand bei den Ausländerbehörden in Grenzen halten, dürfen nicht daran scheitern, dass sie mit dem theoretischen Konzept des Onestopgovernment nur schwer in Einklang zu bringen sind. Vor allem muss es möglich sein, dass die Ausländerbehörde, z.B. bei Inhabern von Aufenthaltsgestattungen und in vergleichbaren Fällen, die Ausübung der Tätigkeit erlaubt, dabei aber auf eine von der Agentur für Arbeit ausgestellte Arbeitnehmerkarte, die kurzfristig von der Agentur abgeändert werden kann, verweist. Insoweit muss vermieden werden, dass künftig jede auch noch so geringfügige Änderung der Beschäftigungsbedingungen zu einer neuen Befassung der Ausländerbehörde führt und auf diese Weise Unterbrechungen in der Genehmigungskette eintreten. Auch in Zeiten der Umstrukturierung der Arbeitsverwaltung ist es notwendig, dass für die Ausländerbehörden ständige Ansprechpartner vorhanden sind, mit denen Zweifelsfragen, z.B. in Bezug auf das Vorliegen einer zustimmungsfreien Beschäftigung, kurzfristig besprochen und geklärt werden können.
- 7. Der Bundesrat bittet die Bundesregierung um Klarstellung, dass sich die Anforderungen in § 25 (Erfordernis der mindestens dreijährigen Berufsausbildung) auf das Qualifikationsprofil der Tätigkeit, die aufgenommen werden soll und nicht auf die Qualifikation der Bewerberin oder des Bewerbers als Person beziehen, d.h. die der Qualifikation der Tätigkeit entsprechende persönliche Qualifikation nicht unbedingt eine mindestens dreijährige Berufsausbildung voraussetzt.