Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Aktionsplan der EU für einen besseren Vollzug des Umweltrechts und eine bessere Umweltordnungspolitik - COM (2018) 10 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl.
Drucksache 120/17 (PDF) = AE-Nr. 170131 Europäische Kommission

Brüssel, den 18.1.2018 COM (2018) 10 final

{SWD(2018) 10 final}

Mitteilung der Kommission an Das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen
Aktionsplan der EU für einen besseren Vollzug des Umweltrechts und eine bessere Umweltordnungspolitik

1. Einleitung und Hintergrund

Mit dieser Mitteilung wird ein Aktionsplan für einen besseren Vollzug des Umweltrechts und eine bessere Umweltordnungspolitik vorgestellt. Die Kommission soll künftig eng mit den Mitgliedstaaten und Angehörigen der einschlägigen Berufsgruppen wie Inspekteuren, Umweltprüfern, Polizeibeamten und Staatsanwälten zusammenarbeiten, um in Bezug auf die Umweltauflagen der EU in Bereichen wie Industrieproduktion, Abfallentsorgung und Landwirtschaft eine intelligente und partizipative Kultur der Rechtstreue zu schaffen.

Die EU verfügt bereits über umfangreiche und bewährte Umweltgesetze, deren Vollzug jedoch mit großen Herausforderungen verbunden ist, wie sie von der Kommission im Rahmen der Überprüfung der Umsetzung des EU-Umweltrechts (EIR-Initiative)1 identifiziert wurden. Diese Herausforderungen stehen in Zusammenhang mit anhaltenden Umweltproblemen wie diffuse Wasserverunreinigung, schlechte Luftqualität in den Städten, unzulängliche Abfallbehandlung und rückläufige Arten und Lebensräume. Auch die Umweltkriminalität2 ist besorgniserregend hoch, wie die zahlreichen Umweltbeschwerden3 und Petitionen an die Kommission bzw. das Europäische Parlament zeigen. Die Kosten der Rechtsverstöße werden mit 50 Mrd. EUR jährlich veranschlagt4. Bessere Umsetzung bringt zahlreiche Vorteile, ohne dass hierzu neue Vorschriften erforderlich wären.

Voraussetzung ist unter anderem der Vollzug des Umweltrechts an der Basis, d.h. Industrie, Versorgungsunternehmen, Landbesitzer und sonstige,Adressaten"5 müssen in Bezug auf ihre Tätigkeiten bestimmte Umweltauflagen erfüllen. Dabei kann es sich um Verbote, allgemeingültige Rechtsvorschriften, Genehmigungen und sonstige Maßnahmen handeln, die zum Schutz der Umwelt, der öffentlichen Gesundheit und der für die langfristige Versorgung der Gesellschaft erforderlichen Ressourcen erlassen wurden.

Unzulängliche Mechanismen zur Sicherung des Vollzugs und einer wirksamen Ordnungspolitik auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene sind eine der Ursachen für die Umsetzungsdefizite6. Sie sind auch mit ein Faktor für unlauteren Wettbewerb7 und wirtschaftliche Schäden (z.B. Verlust an Steuereinnahmen) und untergraben das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Wirksamkeit des EU-Rechts.

Die vorliegende Mitteilung zielt darauf ab, diese Mechanismen zu stärken. Sie ergänzt die Mitteilung,EU-Recht: Bessere Ergebnisse durch bessere Anwendung", in der die Kommission darlegt, wie sie ihre Bemühungen um Anwendung, Umsetzung und Durchsetzung des EU-Rechts allgemein verstärken will8.

2. Die Notwendigkeit der SICHERUNG des VOLLZUGS des UMWELTRECHTS

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, bei der Verwirklichung der Ziele der EU loyal zusammenzuarbeiten.9 Der Gerichtshof leitete hieraus eine Verpflichtung für die Behörden der Mitgliedstaaten ab, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beheben10, sowie die Auflage, dass Rechtsdurchsetzung wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein muss11. Die Mitgliedstaaten müssen folglich über angemessene Mechanismen verfügen, die die Einhaltung der Verpflichtungen aus dem EU-Recht sichern.

Rechtsverstöße können verschiedene Gründe haben, darunter Unklarheit, mangelndes Verständnis oder mangelnde Akzeptanz von Vorschriften, Mangel an Investitionen, Opportunismus und Kriminalität. Ihre Auswirkungen auf die Umwelt, die menschliche Gesundheit und die Wirtschaft hängen von Art, Umfang und Dauer der Verstöße ab.

Konkret bedeuten Mechanismen zur Vollzugssicherung, dass die Mitgliedstaaten in drei großen Bereichen (zusammengefasst unter dem Oberbegriff "environmental compliance assurance") Maßnahmen durchführen:

Diese Maßnahmen werden in den Mitgliedstaaten von unterschiedlichen Behörden durchgeführt. Kontrollstellen führen in der Regel Routine- oder Ad hoc-Kontrollen durch und unterstützen somit den Vollzug. Polizei und Staatsanwaltschaft spielen eine wichtige Rolle bei der Ermittlung und strafrechtlichen Verfolgung schwerer Rechtsverstöße. Verschiedene Stellen können in einer "Vollzugskette" vernetzt werden, bei der Kontrolleure, Zoll- und Polizeibeamte und Staatsanwälte zwecks Beweiserhebung und Strafverfolgung zusammenarbeiten. Umweltprüfer können eine wichtige Rolle spielen bei der Prüfung von Problemen im Zusammenhang mit allgemeinen Rechtsverstößen oder der Leistung bestimmter Behörden.

Die Sicherung des Vollzugs des Umweltrechts mindert das Risiko, dass bestimmte Adressaten umweltrechtlicher Verpflichtungen diesen nicht nachkommen und sich der Zustand von Gewässern, der Luft und der biologischen Vielfalt, der menschlichen Gesundheit und der Wirtschaft verschlechtert. Sie umfasst eine Prüfung der Ursachen und Folgen der Rechtsverstöße und eine flexible Kombination der drei Maßnahmenarten und sollte das Verhalten der Adressaten beeinflussen. Das Konzept12 hat sich im Austausch mit Sachverständigen, z.B. aus den Mitgliedstaaten, und Praktikernetzen13 im Laufe der Zeit weiterentwickelt.

3. Herausforderungen

Die für die Sicherung des Vollzugs des Umweltrechts zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten stehen vor zahlreichen Herausforderungen, darunter insbesondere:

Kapazität kann ebenfalls in diese Liste aufgenommen werden, da Zuständigkeiten häufig kleineren Einrichtungen mit begrenzten finanziellen Mitteln, wenig Personal oder mangelndem Fachwissen zugewiesen werden14. In vielen Mitgliedstaaten wurden die Haushaltsmittel der Umweltaufsichtsbehörden aufgrund der Finanzkrise eingefroren oder gekürzt. Angesichts dieser Herausforderungen kann es selbst für große, finanziell gut ausgestattete Behörden schwierig sein, eigenständig Kenntnisse über die besten Vollzugsmöglichkeiten zu entwickeln.

Die Herausforderungen, mit denen diese Behörden konfrontiert sind, haben auf EU-Ebene zur Forderung nach bzw. Entwicklung von unterschiedlichen Formen der Unterstützung geführt, die mit ihren jeweiligen Vorteilen in der nachstehenden Tabelle 1 zusammengefasst sind.

Tabelle 1: Formen der Unterstützung für die Sicherung des Vollzugs des Umweltrechts und ihre Vorteile

Art der UnterstützungVorteile
EU-PraktikernetzeGibt Praktikern die Möglichkeit, Wissen und Erfahrungen auszutauschen und gemeinsam einige der anderen in dieser Tabelle genannten Unterstützungsformen zu entwickeln
Bewertung - auf EU-Ebene - der
einzelstaatlichen Systeme zur Sicherung des Vollzugs des Umweltrechts		Ermöglicht den Vergleich und die Ermittlung von Stärken und Schwächen
Allgemein zugängliche Informationsportale für VollzugssicherungErmöglicht Wissenserwerb, den Austausch bewährter Praktiken und einfache Vergleiche und verbessert Transparenz und Rechenschaftspflicht
Mechanismen zur Erleichterung von Kooperation, Koordination, Erfahrungs- und Wissensaustausch sowie Zusammenarbeit innerhalb der gesamten EU und Beitrag zur Vollzugssicherung seitens anderer Mitgliedstaaten undBehördenErmöglicht Effizienzverbesserung durch Zusammenarbeit
Ermöglicht das Lernen aus Fachkenntnissen, die andernorts entwickelt wurden
Cross-Compliance im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)Hilft sicherzustellen, dass Landwirte ihre Umweltauflagen erfüllen
Informationen und Leitfäden über bewährte VerfahrenErmöglicht das Lernen aus bereits
vorhandenem Wissen
Verringert die Notwendigkeit, bewährte Verfahren völlig neu zu entwickeln (Effizienzgewinne)
Ausbildungsprogramme,
Ausbildungsmaterial und
Orientierungshilfen		Ermöglicht die Entwicklung und Aufrechterhaltung von Fertigkeiten
Zugang zu EU-generierten Datenquellen wie SatellitenbildernErweitert die Möglichkeiten für eine wirksame Vollzugssicherung
EU-FinanzhilfenErleichtert Vollzugsbehörden die Zielerfüllung

Inspektoren, Polizeibeamte, Zollbeamte, Staatsanwälte, Richter und Umweltprüfer haben auf EU-Ebene bereits eigene Netze für den Austausch und Erwerb von Kenntnissen über die Vollzugssicherung gebildet.15. Diese und andere liefern positive Beispiele zu den verschiedenen Unterstützungsarten (siehe oben). Auch wenn ihr Erfassungs- und Geltungsbereich zurzeit begrenzt ist, zeigen diese Beispiele doch, wie mit Hilfe der Kommission mehr getan werden kann, um die Umweltordnungspolitik und den Vollzug zu verbessern16.

4. MASSNAHMENBEGRÜNDUNG

Die Kommission hat eine Reihe von Optionen zur Verbesserung der Sicherung des Vollzugs des Umweltrechts geprüft, darunter auch Rechtsvorschriften, und im Jahr 2014 als Grundlage für die Beschlussfassung eine vorläufige Folgenabschätzung erstellt mit dem Fazit, dass ein Aktionsplan mit gezielten Unterstützungsmaßnahmen zur Lösung konkreter Probleme die beste Option ist, um in mehreren Schwerpunktbereichen schon kurzfristig Ergebnisse zu erzielen.

In der Vorbereitungsphase, in der auch die Mitgliedstaaten und Praktikernetze konsultiert wurden17, hat sich der Wert der in Tabelle 1 zusammengefassten Unterstützungsarten bestätigt,

und es konnten Möglichkeiten für deren Verbesserung und die Entwicklung neuer Instrumente herausgearbeitet werden. Praktikernetze betonten den Wert des Austauschs von Fachwissen und eines koordinierteren Vorgehens in allen Mitgliedstaaten. Sie verwiesen auf die Bedeutung der Berufsausbildung und des wirksamen Wissensaustauschs. Die Konsultationen zeigten auch einige Bereiche auf, in denen erheblicher Bedarf an Referenzmaterial für bewährte Praktiken und neuen Instrumenten besteht. Abfall- und Artenschutzkriminalität wurden dabei als Bereiche hervorgehoben, die besondere Aufmerksamkeit erfordern. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) 2014-2020 priorisiert "die nachhaltige Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen und den Klimaschutz" mit einer Vielzahl flankierender politischer Instrumente, darunter Cross-Compliance. In der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen "Agriculture and sustainable water management in the EU"18 wurde bereits auf die hier vorgestellte Initiative als Mittel zur Verbesserung der nationalen Systeme für die Sicherung des Vollzugs des Wasserrechts in der Landwirtschaft verwiesen. Gleichermaßen wird im Aktionsplan der Kommission für Menschen, Natur und Wirtschaft19 die Notwendigkeit einer Verbesserung der Rechtseinhaltung betont20. Andere Konsultationsthemen betrafen den Beitrag, den die Technologie zur Ermittlung von Rechtsverstößen leisten kann, und die wichtige Rolle, die Bürgerinnen und Bürger spielen, indem sie bei den nationalen Behörden Beschwerden und Petitionen einreichen. In einigen der bestehenden EU-Umweltvorschriften wird ausdrücklich auf die Bedeutung von Kontrollleitlinien oder -leitfäden21 verwiesen, und diese sollten nun erstellt werden. Bei den Arbeiten an den ersten länderspezifischen EIR-Berichten hat sich gezeigt, dass das Feedback der Kommission an die Mitgliedstaaten bezüglich der Vollzugssicherung und anderer Aspekte der öffentlichen Verwaltung noch besser werden könnte. Und schließlich haben die Konsultationen ergeben, dass ein Dialog auf hoher Ebene zwischen Praktikern im Bereich der Sicherung des Vollzugs des Umweltrechts und den Leitern der Umweltbehörden erwünscht ist.

5. Massnahmen

Der Aktionsplan umfasst neun auf die in der Vorbereitungsphase ermittelten und vorstehend genannten Erfordernisse zugeschnittene Maßnahmen, die in Tabelle 2 zusammengefasst sind22.

Tabelle 2: Maßnahmenübersicht

NummerMaßnahmeZeitpunkt
1Bessere Nutzung von Fachwissen über die Sicherung des Vollzugs des Umweltrechts EU-weit durch Peer Reviews, gemeinsame
Durchsetzungsmaßnahmen, Vor-Ort-Kontrollen im Rahmen der Vollzugssicherung und Anwendung des TAIEX-EIR Peer2Peer-Instruments23		2019
2Ermittlung der erforderlichen beruflichen Fähigkeiten und des Ausbildungsbedarfs von Umweltinspektoren und Verbesserung der Zusammenarbeit mit Praktikern und anderen Einrichtungen, die Exzellenz fördern und auf nationaler und europäischer Ebene Ausbildungsmöglichkeiten für Berufe im Bereich der Vollzugssicherung bereitstellen2018
3Erleichterung des Austauschs von bewährten Verfahren, Hintergrund- und Referenzmaterial; Förderung von Möglichkeiten für die Finanzierung der Sicherung des Vollzugs des Umweltrechts; Prüfung der Möglichkeiten für die Einrichtung eines umfassenderen Portals für Umweltvollzug2019
4Erstellung eines Verfahrensleitfadens für Strategien zur Bekämpfung von Umweltverbrechen und damit zusammenhängenden anderen Verstößen mit besonderem Schwerpunkt auf Abfall- und Artenschutzkriminalität2019
5Erstellung eines oder mehrerer Verfahrensleitfäden für die Sicherung des Vollzugs des Umweltrechts in ländlichen Gebieten(in Bezug auf Boden und Wasser)2019
6Erstellung technischer Leitlinien für die Kontrolle von Einrichtungen für die Entsorgung von Bergbauabfällen2018
7Erstellung einer Dokumentation über bewährte Verfahren für die
Bearbeitung von Umweltbeschwerden und für die Bürgerbeteiligung auf Ebene der Mitgliedstaaten, auch durch Bürgerwissenschaft, und Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zwecks Austausch bewährter Verfahren für wirksame nationale
Mechanismen für die Bearbeitung von Beschwerden, die das
Umweltrecht der EU betreffen		2019
8Aufbau von Kapazitäten und Nutzung weltraumgestützter Aufklärungsdaten für die Vollzugssicherung und Förderung von Vorzeigeprojekten (z. B. unter Verwendung von Copernicus-Daten)2019
9Bewertung nationaler Systeme zur Sicherung des Vollzugs des Umweltrechts als Teil eines breiteren ordnungspolitischen Bewertungsrahmens und regelmäßiges Feedback an die
Mitgliedstaaten, auch im Rahmen der Überprüfung der Umsetzung der Umweltpolitik (EIR)		2019

6. Verbesserung der Zusammenarbeit

Als Hüterin der Verträge spielt die Kommission zwar eine Schlüsselrolle bei der Sicherung der umfassenden und korrekten Anwendung des EU-Umweltrechts unter Kontrolle des Europäischen Gerichtshofs, für die korrekte Umsetzung des EU-Rechts sind jedoch in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig. Der vorliegende Aktionsplan wird den Mitgliedstaaten helfen, die zu Beginn genannten Herausforderungen zu bewältigen.

Um sicherzustellen, dass dieser Aktionsplan die gewünschte Wirkung hat, werden die Mitgliedstaaten aufgefordert,

Darüber hinaus richtet die Kommission eine Sachverständigengruppe ("Forum für den Vollzug des Umweltrechts und Umweltordnungspolitik") ein24, um den Aktionsplan zu lenken und einen Meinungsaustausch mit leitenden Managern in den Mitgliedstaaten über Möglichkeiten zur Verbesserung der Vollzugs- und ordnungspolitischen Aspekte der Umsetzung zu ermöglichen. Dieses Forum wird sich insbesondere aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der auf EU-Ebene bestehenden Praktikernetze zusammensetzen, wobei Vertreter des Rates, des Europäischen Parlaments, des Ausschusses der Regionen und des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zur Teilnahme aufgefordert sind. Die Kommission ist auch bestrebt, andere Interessenträger, einschließlich NRO und Wirtschaftsorganisationen, einzubinden, und wird auf der ersten Sitzung des Forums für den Vollzug des Umweltrechts und Umweltordnungspolitik erörtern, wie dies am besten bewerkstelligt werden kann.

Die Maßnahmen sollen in Zusammenarbeit durchgeführt werden, d.h. neben dem Forum für den Vollzug des Umweltrechts und Umweltordnungspolitik sind auch die Praktikernetze gefragt. Letztere erhalten Unterstützung, um ihnen die Mitarbeit zu erleichtern. Die Kommission wird die Netze auch in ihren breiteren Aufgabenbereichen weiterhin unterstützen.8

Existierende EU-Finanzierungsinstrumente wie LIFE25 und der Fonds für die innere Sicherheit (ISF)26 bieten konkrete Möglichkeiten zur Unterstützung verschiedener Vollzugssicherungs- und ordnungspolitischer Tätigkeiten. Mitgliedstaaten, Praktikernetze und andere Interessenträger werden daher aufgefordert, diese Möglichkeiten in vollem Umfang zu nutzen.

Bei der Erarbeitung des Aktionsplans wird die Kommission auch wichtige externe und globale Dimensionen des europäischen Umweltrechts berücksichtigen, wie sie sich aus der Beteiligung der EU an regionalen und internationalen Übereinkommen ergeben. So sind beispielsweise der Welthandel und die weltweiten Lieferketten für die Abfallbewirtschaftung und den Schutz der Biodiversität relevant. Die Sicherung des Vollzugs des Umweltrechts ist in der Tat von großer globaler Bedeutung, wenn die Ziele für die nachhaltige Entwicklung erreicht werden sollen. Die Verbesserung der Vollzugssituation in Europa wird dazu beitragen, dass die Union mit gutem Beispiel vorangehen und auf internationaler Ebene ein erfolgreicher Partner sein kann.

7. MONITORING und FOLLOW-UP

Dieser Aktionsplan wird die Grundlage eines fortlaufend aktualisierten Arbeitsprogramms für den Zeitraum 2018-2019 bilden. Das Programm wird im Laufe des Jahres 2019 überprüft und nach Anhörung des Forums für den Vollzug des Umweltrechts und Umweltordnungspolitik gegebenenfalls um neue Maßnahmen ergänzt.

Der vorgesehene Bewertungsrahmen (Maßnahme 9) wird als Grundlage für die Prüfung der Frage dienen, wie die Sicherung des Vollzugs des Umweltrechts und die öffentliche Verwaltung in den Mitgliedstaaten voranschreiten, im Zuge der EIR-Initiative Folgemaßnahmen ermöglichen und bis Ende des ersten Arbeitsprogramms evaluieren, ob weitere Initiativen in diesem Bereich notwendig sind.

8. Schlussfolgerungen

Mit diesem Aktionsplan wird dem Erfordernis der konkreten Unterstützung von Praktikern nachgekommen, die innerhalb der EU daran arbeiten, die Vollzugssituation und die Ordnungspolitik im Umweltbereich zu verbessern. Über die bereits erwähnten konkreten Vorteile hinaus wird der Aktionsplan dazu beitragen, gemeinsam kohärentere Lösungsansätze für die EU zur Bewältigung der Herausforderungen beim Vollzug des Umweltrechts und in Bezug auf die Umweltordnungspolitik zu erarbeiten. Die Ergebnisse sollten es Praktikern ermöglichen, Verstößen gegen die Umweltvorschriften, unlauterem Wettbewerb und den dadurch entstehenden Schäden besser zu begegnen, die Adressaten von umweltrechtlichen Verpflichtungen bei deren Erfüllung besser zu unterstützen, das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Sicherung des Rechtsvollzugs zu stärken und nicht zuletzt das gemeinsame Erbe Europas besser zu schützen.