A. Problem und Ziel
Die Aufenthaltsverordnung ist hinsichtlich eines für die Rückführung bestimmten Passersatzes an das ab dem 8. April 2017 veränderte Recht der Europäischen Union anzupassen. Durch die Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2016 über die Einführung eines europäischen Reisedokuments für die Rückkehr illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger und zur Aufhebung der Empfehlung des Rates vom 30. November 1994 (ABl. L 311 vom 17.11.2016, S. 13) wird das bisherige Standardreisedokument für die Rückführung durch ein neues europäisches Reisedokument mit erhöhten Sicherheitsanforderungen ersetzt. Die Änderung gilt nach der genannten Verordnung der Europäischen Union ab dem 8. April 2017. Das bisherige Standardreisedokument für die Rückführung hatte seine Grundlage in der Empfehlung des Rates vom 30. November 1994 bezüglich der Einführung eines Standardreisedokuments für die Rückführung von Staatsangehörigen dritter Länder (ABl. C 274 vom 19.9.1996, S. 18). In der Aufenthaltsverordnung in der derzeit geltenden Fassung wird mehrfach auf dieses bisherige Dokument verwiesen.
B. Lösung
Das in der Aufenthaltsverordnung anstelle des bisherigen Standardreisedokuments für die Rückführung neu abzubildende und als deutscher Passersatz einzuführende Muster eines Reisedokuments für die Rückkehr trägt den neuen Vorgaben des Rechts der Europäischen Union mit erhöhten Sicherheitsstandards für dieses Dokument sowie dessen Bezeichnung in der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 Rechnung. Gemäß Artikel 2 Nummer 2 der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 bezeichnet der Begriff "Rückkehr" die Rückkehr im Sinne des Artikels 3 Nummer 3 der Richtlinie 2008/115/EG. Damit können die Dokumente nicht nur für die unfreiwillige Rückführung, sondern auch für die in freiwilliger Erfüllung einer Rückkehrverpflichtung erfolgende Rückreise von unerlaubt aufhältigen Drittstaatsangehörigen in deren Herkunftsland, in ein Transitland gemäß gemeinschaftlichen oder bilateralen Rückübernahmeabkommen oder anderen Vereinbarungen oder in ein anderes aufnahmebereites Drittland verwendet werden. Die Anpassung des durch die Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 vorgegebenen Musters an die nationalen Gegebenheiten wird, wie diejenige des bisherigen Standardreisedokuments für die Rückführung, bundeseinheitlich festgelegt.
C. Alternativen
Eine weitere Zulassung der Ausstellung des bisherigen Standardreisedokuments für die Rückführung scheidet aus, weil das europäische Recht dafür keinen Übergangszeitraum nach dem 8. April 2017 vorsieht.
D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand
Beim Bund, in den Ländern und bei den Kommunen entstehen infolge der Verordnung keine Haushaltsausgaben, die keinen Erfüllungsaufwand darstellen.
E. Erfüllungsaufwand
E.1 Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger
Für Bürgerinnen und Bürger entsteht kein zusätzlicher Erfüllungsaufwand.
E.2 Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft
Für die Wirtschaft entsteht kein zusätzlicher Erfüllungsaufwand.
Davon Bürokratiekosten aus Informationspflichten
Es werden keine Informationspflichten neu eingeführt, geändert oder aufgehoben.
E.3 Erfüllungsaufwand der Verwaltung
Durch die Einstellung des bisherigen und die Einführung des neuen Vordrucks entsteht beim Bund einmaliger Erfüllungsaufwand in Höhe von etwa 3 000 Euro, bei Landesbehörden in Höhe von bundesweit insgesamt etwa 20 000 Euro.
F. Weitere Kosten
Kosten für die Wirtschaft, für soziale Sicherungssysteme, Auswirkungen auf Einzelpreise und das Preisniveau, einschließlich des Verbraucherpreisniveaus, entstehen nicht.
Verordnung des Bundesministeriums des Innern
Fünfzehnte Verordnung zur Änderung der Aufenthaltsverordnung
Der Chef des Bundeskanzleramtes Berlin, 17. Februar 2017
An die Präsidentin des Bundesrates
Frau Ministerpräsidentin
Malu Dreyer
Sehr geehrte Frau Präsidentin,
hiermit übersende ich die vom Bundesministerium des Innern zu erlassende Fünfzehnte Verordnung zur Änderung der Aufenthaltsverordnung mit Begründung und Vorblatt.
Ich bitte, die Zustimmung des Bundesrates aufgrund des Artikels 80 Absatz 2 des Grundgesetzes herbeizuführen.
Mit freundlichen Grüßen
Peter Altmaier
Fünfzehnte Verordnung zur Änderung der Aufenthaltsverordnung
Vom ...
Auf Grund des § 99 Absatz 1 Nummer 5 des Aufenthaltsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Februar 2008 (BGBl. I S. 162) verordnet das Bundesministerium des Innern:
Artikel 1
Änderung der Aufenthaltsverordnung
Die Aufenthaltsverordnung vom 25. November 2004 (BGBl. I S. 2945), die zuletzt durch Artikel 1 der Verordnung vom 20. Dezember 2016 (BGBl. I S. 3074) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:
1. § 1 Absatz 8 wird wie folgt gefasst:
(8) Europäische Reisedokumente für die Rückkehr illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (Europäische Reisedokumente für die Rückkehr) sind Dokumente nach der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2016 (ABl. L 311 vom 17.11.2016, S. 13)."
2. In § 4 Absatz 1 Satz 1 Nummer 7 werden die Wörter "Standardreisedokument für die Rückführung" durch die Wörter "Europäische Reisedokument für die Rückkehr" ersetzt.
3. In § 56 Absatz 1 Nummer 7 werden die Wörter "Standardreisedokumente für die Rückführung" durch die Wörter "Europäische Reisedokumente für die Rückkehr" ersetzt.
4. In § 58 Satz 1 Nummer 10 werden die Wörter "Standardreisedokument für die Rückführung" durch die Wörter "Europäische Reisedokument für die Rückkehr" ersetzt.
5. In § 81 Absatz 1 Nummer 3 wird die Angabe "(§ 1 Abs. 8)" durch die Wörter "nach § 1 Absatz 8 in der bis einschließlich 7. April 2017 geltenden Fassung" ersetzt.
6. Anlage D10 wird wie folgt gefasst:
"Anlage D10
Europäisches Reisedokument für die Rückkehr nach § 4 Absatz 1 Satz 1 Nummer 7
Artikel 2
Inkrafttreten
Diese Verordnung tritt am 8. April 2017 in Kraft. Der Bundesrat hat zugestimmt.
Begründung
A. Allgemeiner Teil
I. Zielsetzung und Notwendigkeit der Regelungen
Durch die Verordnung werden das Muster und die Regelungen zu dem bisherigen Standardreisedokuments für die Rückführung in der Aufenthaltsverordnung an das ab dem8. April 2017 auszustellende Europäische Reisedokument für die Rückkehr illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger angepasst.
Bislang hat Deutschland, wie auch andere Mitgliedstaaten der Europäischen Union, an Drittstaatsangehörige, die Deutschland aus aufenthaltsrechtlichen Gründen verlassen mussten, sogenannte Standardreisedokumente für die Rückführung ausgestellt, wenn die Betroffenen keine zur Einreise in ihren Herkunftsstaat geeigneten Pässe oder Passersatzpapiere hatten und der Zielstaat dieses Verfahren akzeptiert hat. Auf dem Verhandlungswege wurde erreicht, dass vor allem die Westbalkanstaaten sich mit dem Verfahren einverstanden erklärt hatten. Die Akzeptanz durch außereuropäische Staaten war bislang zurückhaltend. Das Dokument hatte seine unionsrechtliche Grundlage in der Empfehlung des Rates vom 30. November 1994 bezüglich der Einführung eines Standardreisedokuments für die Rückführung von Staatsangehörigen dritter Länder (ABl. C 274 vom 19.9.1996, S. 18).
Mit der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2016 (ABl. L 311 vom 17.11.2016, S. 13) wurde das bisherige Standardreisedokument für die Rückführung durch ein neues europäisches Reisedokument mit erhöhten Sicherheitsanforderungen ersetzt. Die Ausstattung dieser neuen Dokumente mit besonderen Sicherheitsmerkmalen durch alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union soll einen Beitrag zur größeren Akzeptanz des Dokuments durch Drittstaaten leisten (Erwägungsgrund 6 der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953). Die frühere Empfehlung zum Standardreisedokument für die Rückführung vom 30. November 1994 wird durch Artikel 7 der neuen der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 aufgehoben, so dass für eine weitere Ausstellung solcher Dokumente ab dem Geltungsbeginn der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 am 8. April 2017 die Rechtsgrundlage fehlt.
Die Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 und damit die beschriebenen Änderungen im europäischen Recht treten nach Artikel 9 Satz 2 der genannten Verordnung am 8. April 2017 in Kraft.
Trotz der unmittelbaren Geltung der neuen Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 ab dem genannten Zeitpunkt besteht im deutschen Recht Anpassungsbedarf. In der Aufenthaltsverordnung wird mehrfach auf das bisherige Standardreisedokument für die Rückführung verwiesen. Zudem ist in Anlage D10 zur Aufenthaltsverordnung ein Muster des bisherigen Standardreisedokuments für die Rückführung abgebildet. Dieses Musters bedarf es nicht mehr. Dafür muss aber das durch die Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 für das europäische Reisedokument vorgegebene Muster unter Anpassung an die nationalen Gegebenheiten abgebildet und als deutscher Passersatz eingeführt werden.
II. Wesentlicher Inhalt des Entwurfs
In der Aufenthaltsverordnung wird auf die Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 als Rechtsgrundlage Bezug genommen, hierdurch werden die bisherigen Bezugnahmen auf die Empfehlung des Rates vom 30. November 1994 und das auf Grund dieser Empfehlung eingeführte Standardreisedokument für die Rückführung ersetzt.
Die in der Aufenthaltsverordnung bislang für das Standardreisedokument für die Rückführung verwendete Bezeichnung wird an die unionsrechtlich bestimmte neue Bezeichnung des neuen Dokuments angepasst.
Für Standardreisedokumente für die Rückführung, die nach bisherigem Recht vor Inkrafttreten der Neuregelung ausgestellt worden sind, wird ihre Weitergeltung bis zum Ablauf ihrer jeweiligen Gültigkeitsdauer angeordnet.
III. Alternativen
Eine weitere Zulassung der Ausstellung des bisherigen Standardreisedokuments für die Rückführung scheidet aus, weil das europäische Recht dafür keinen Übergangszeitraum nach dem . April 2017 vorsieht. Andere Möglichkeiten der Zielerreichung bestehen daher nicht.
IV. Vereinbarkeit mit dem Recht der Europäischen Union und völkerrechtlichen Verträgen
Die Verordnung dient der Anpassung des deutschen Rechts an die unmittelbar ab dem . April 2017 geltende Verordnung (EU) Nr. 2016/1953. Über den unmittelbar durch diese Verordnung erzeugten Anpassungsbedarf wird nicht hinausgegangen.
V. Gesetzesfolgen
1. Rechts- und Verwaltungsvereinfachung
Regelungen oder Verwaltungsverfahren werden weder vereinfacht noch komplizierter gestaltet.
2. Nachhaltigkeitsaspekte
Regeln und Indikatoren der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung sind nicht betroffen. Die Europäische Kommission beabsichtigt derzeit nicht, entsprechend Artikel 3 Absatz 5 in Verbindung mit Artikel 6 der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 delegierte Rechtsakte zur Änderung des Formats des europäischen Reisedokuments für die Rückkehr zu erlassen, so dass weder rechtlich noch in der Verwaltungspraxis, etwa durch Anpassung von Bestellmengen, für eine baldige erneute Änderung des Vordrucks Vorsorge zu treffen ist.
3. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand
Beim Bund, in den Ländern und bei den Kommunen entstehen infolge der Verordnung keine Haushaltsausgaben, die keinen Erfüllungsaufwand darstellen.
4. Erfüllungsaufwand
Für die Bürgerinnen und Bürger sowie für die Wirtschaft entsteht kein zusätzlicher Erfüllungsaufwand.
Bei der Bundespolizei entsteht einmaliger Erfüllungsaufwand wegen der Entsorgung von Vordrucken für das abgelöste Standardreisedokument für die Rückführung, die beschafft worden sind, bevor eine Neuregelung absehbar war, sowie für eine Beschaffung neuer Vordrucke. Diese Kosten werden schätzungsweise 3.000 Euro betragen.
In den Ländern entstehen aus demselben Grund ebenfalls Kosten als einmaliger Erfüllungsaufwand, die auf Grund einer kurzfristigen Befragung betroffener Behörden auf insgesamt 20.000 Euro geschätzt werden.
Umstellungskosten für Software sind in Bund, Ländern und Kommunen nicht zu erwarten. Die Neugestaltung des Vordrucks einschließlich einer Änderung der verwendeten Nummernkreise kann im Rahmen vorhandener Wartungsverträge für Software im Rahmen von Updates kostenneutral in den für die Ausstellung der Vordrucke verwendeten Rechnersysteme berücksichtigt werden. Bei der Bundespolizei und in den für die Ausstellung der Dokumente verwendeten Landesbehörden entsteht durch die Neugestaltung der Vordrucke kein Schulungsaufwand.
Die Preise für den neuen Vordruck werden in etwa denjenigen für den bisherigen Vordruck des Standardreisedokuments für die Rückführung entsprechen, weshalb sich der laufende Erfüllungsaufwand für die Verwaltung für die Beschaffung des neuen Vordrucks nicht nennenswert verändern wird.
5. Weitere Kosten
Direkte oder indirekte Kosten entstehen für die Wirtschaft nicht, insbesondere auch nicht für mittelständische Unternehmen und soziale Sicherungssysteme. Auswirkungen auf Einzelpreise und das Preisniveau, einschließlich des Verbraucherpreisniveaus, entstehen nicht.
6. Weitere Gesetzesfolgen
Auf Verbraucherinnen und Verbraucher haben die Regelungen keine Auswirkungen. Gleichstellungspolitische Auswirkungen sind nicht zu erwarten.
VI. Befristung; Evaluierung
Eine Befristung ist nicht vorgesehen. Sie kommt nicht in Betracht, weil die Neuregelung gültig bleiben muss, solange die unbefristete Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 gilt und somit das in ihr vorgesehene Dokument ausgestellt wird.
Eine Evaluierung durch die Europäische Kommission bis zum 8. Dezember 2018 ist auf Ebene der Europäischen Union in Artikel 8 der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 vorgesehen, diese Evaluierung wird in die Untersuchung gemäß Artikel 19 der Richtlinie 2008/115/EG (Rückkehrrichtlinie) integriert. Eine gesonderte Evaluierung auf nationaler Ebene ist wegen des praktisch nicht vorhandenen Spielraums für nationale Regelungen, die das Dokument betreffen, nicht erforderlich.. Besonderer Teil
Zu Artikel 1 (Änderung der Aufenthaltsverordnung)
Zu Nummer 1
Durch die Änderung des § 1 Absatz 8 wird an die Stelle der bisherigen Definition des "Standardreisedokuments für die Rückführung" der Hinweis auf das neue, durch die Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2016 (ABl. L 311 vom 17.11.2016, S. 13) eingeführte Dokument gesetzt.
Da die Empfehlung des Rates vom 30. November 1994 bezüglich der Einführung eines Standardreisedokuments für die Rückführung von Staatsangehörigen dritter Länder (ABl. C 274 vom 19.9.1996, S. 18) durch Artikel 7 der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 aufgehoben wird, entfällt die bisher in § 1 Absatz 8 der Aufenthaltsverordnung enthaltene Definition ersatzlos.
Zu Nummer 2 bis 4
Es handelt sich um notwendige Folgeänderungen wegen der neuen Bezeichnung der Dokumente.
Zu Nummer 5
Die Änderung des § 81 Absatz 1 Nummer 3 sieht die Regelung vor, dass die bisher als "Standardreisedokument für die Rückführung" ausgestellten Dokumente mit der bei der Ausstellung vorgesehenen Gültigkeit, also bis zum Abschluss der dort bezeichneten einmaligen Reise, gültig bleiben.
Nach der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 sind zwar ab dem 8. April 2017 die neuen Dokumente eingeführt und daher auszustellen. Bis dahin bleibt die bisherige Rechtsgrundlage für die Ausstellung der "Standardreisedokumente für die Rückführung" bestehen, so dass bis dahin die alten Vordrucke zu verwenden sind. Würden nach dem bisherigen Muster ausgestellte Dokumente ihre Gültigkeit am 8. April 2017 verlieren, weil die Rechtsgrundlage für ihre Ausstellung entfallen ist, würden freiwillige Rückkehren sowie Rückführungen erschwert, für die eine Dokumentenausstellung vor dem Stichtag erforderlich ist, die aber erst nach dem Stichtag vollzogen werden. Die Regelung soll von vornherein verhindern, dass in diesen Fällen Zweifel an der Gültigkeit der nach bisherigem Muster ausgestellten Dokumente entstehen.
Zugleich entfällt die bislang in § 81 Absatz 1 Nummer 3 enthaltene Regelung, wonach Standardreisedokumente für die Rückkehr, die vor dem Inkrafttreten der Aufenthaltsverordnung am 1. Januar 2005 ausgestellt worden sind, für ihren jeweiligen Gültigkeitszeitraum gültig bleiben. Das Bedürfnis zu dieser Regelung hat sich durch Zeitablauf erledigt, weil vor dem 1. Januar 2005 ausgestellte und noch gültige Standardreisedokumente für die Rückkehr nicht mehr bestehen.
Die Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 enthält keine entgegenstehenden Bestimmungen.
Zu Nummer 6
In der neu gefassten Anlage D10 der Aufenthaltsverordnung wird anstelle des bisherigen Vordrucks für das "Standardreisedokument für die Rückführung", das ersatzlos wegfällt, der neue Vordruck des "Europäischen Reisedokuments für die Rückkehr illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger" vorgesehen. Die Neufassung der Anlage ist zur Anpassung des nationalen Rechts an die europäische Rechtslage erforderlich, weil das im Anhang der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 vorgesehene Vordruckmuster von demjenigen des bisherigen "Standardreisedokuments für die Rückführung" erheblich abweicht.
Das Vordruckmuster entspricht dem Vordruck im Anhang der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 mit der notwendigen Anpassung bei der Angabe des Namens des ausstellenden Mitgliedstaates im Dokumentenkopf. Die Sicherheitsmerkmale und technischen Spezifikationen entsprechen gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 denen, die in Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 333/2002 festgelegt wurden, und die nicht veröffentlicht sind.
Bei der Ausgestaltung wurde darauf geachtet, dass die Bedruckung mit individuellen Personaldaten einfach ausgestaltet werden kann. So beginnt die Beschriftung in allen Zeilen mit einem einheitlichen Abstand vom linken Dokumentenrand, und die Zeilenabstände sind gleich.
Zu Artikel 2 (Inkrafttreten)
Diese Verordnung tritt zeitgleich mit dem Beginn der Geltung der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 (Artikel 9 Satz 2 jener Verordnung) am . April 2017 in Kraft, weil die vorliegende Verordnung Anpassungen im nationalen Recht vornimmt, die durch die Geltung der Verordnung (EU) Nr. 2016/1953 veranlasst sind.