Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 im Hinblick auf die Mindestdeckung notleidender Risikopositionen - COM (2018) 134 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Die Europäische Zentralbank und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 733/11 (PDF) = AE-Nr. 110918,
Drucksache 686/17 (PDF) = AE-Nr. 170970,
Drucksache 753/17 (PDF) = AE-Nr. 171209 und AE-Nr. 180220 Europäische Kommission

Brüssel, den 14.3.2018 - COM (2018) 134 final 2018/0060 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 im Hinblick auf die Mindestdeckung notleidender Risikopositionen (Text von Bedeutung für den EWR)

{SWD(2018) 73 final} - {SWD(2018) 74 final}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

- Gründe und Ziele des Vorschlags

Dieser Vorschlag ist ein wichtiger Schritt zur Stärkung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). Ein enger integriertes Finanzsystem wird die Widerstandsfähigkeit der WWU im Falle widriger Schocks erhöhen, da private Risiken leichter über Grenzen hinweg geteilt werden können, während eine Mitübernahme von Risiken durch die öffentliche Hand weniger notwendig wird. Um dies zu erreichen, muss die EU die Bankenunion nun vollenden und alle Bausteine der Kapitalmarktunion (CMU) einführen. In der Mitteilung der Kommission vom 11. Oktober 20171 wird dargelegt, wie die Bankenunion vollendet werden kann, indem im Rahmen des am 6. Dezember 2017 von der Kommission vorgelegten Fahrplans zur Stärkung der WWU2 Risikominderung und Risikoteilung parallel vorangebracht werden.

Die hohen Bestände an notleidenden Krediten (NPL) und notleidenden Risikopositionen (NPE)3 abzubauen und ihre künftige Anhäufung zu verhindern, ist zentraler Bestandteil der Unionsbemühungen mit dem Ziel, die Risiken im Bankensystem weiter zu verringern und dafür zu sorgen, dass sich die Banken auf die Kreditvergabe an Unternehmen und Verbraucher konzentrieren können. Die laufenden Gespräche im Rat bestätigen, dass weitere Fortschritte beim Abbau notleidender Kredite für die Vollendung der Bankenunion - eine der obersten Prioritäten der Agenda der EU-Führungsspitzen - unerlässlich sind.

Hohe NPL-Bestände können das Unternehmensergebnis einer Bank vor allem auf zwei Wegen beeinträchtigen. Zum einen generieren NPL für eine Bank weniger Erträge als planmäßig bediente Kredite, was die Rentabilität der Bank schmälert und Verluste verursachen kann, die ihr Kapital verringern. Schlimmstenfalls können diese Effekte die Überlebensfähigkeit einer Bank gefährden, was sich wiederum auf die Finanzstabilität auswirken kann. Zweitens binden NPL einen erheblichen Teil der personellen und finanziellen Mittel einer Bank. Dadurch wiederum kann die Bank weniger Kredite vergeben, insbesondere auch an kleine und mittlere Unternehmen (KMU).

Das verringerte Kreditangebot trifft vor allem KMU, da sie in erheblich höherem Maße auf Bankkredite setzen als größere Unternehmen. In der Folge leiden das Wirtschaftswachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen. Bankkredite sind häufig überteuert, und das Volumen der Bankkredite an KMU ist durch die Finanzkrise von 2008 drastisch eingebrochen. Dies bremst die Entwicklung und Expansion von KMU.

Gut entwickelte Sekundärmärkte für NPL gehören ebenfalls zu den Bausteinen einer funktionsfähigen Kapitalmarktunion.4 Die Vollendung der Kapitalmarktunion hat für die Kommission insbesondere auch deshalb Priorität, weil damit für europäische Unternehmen - allen voran KMU und innovative Wachstumsunternehmen - neue Finanzierungsquellen erschlossen werden sollen. Auch wenn es beim Kapitalmarktunion-Projekt vor allem darum geht, den Zugang der EU-Unternehmen zu Nichtbankenfinanzierungen zu erleichtern und ihnen mehr Quellen für diese Art der Finanzierung zu erschließen, wird dabei doch auch die große Bedeutung der Banken für die Finanzierung der EU-Wirtschaft anerkannt. Deshalb zielt ein Arbeitsschwerpunkt der Kapitalmarktunion darauf ab, die Fähigkeit der Banken zur Kreditvergabe an die Unternehmen zu verbessern, unter anderem, indem ihnen bessere Möglichkeiten eröffnet werden, Sicherheiten, die zur Besicherung von Krediten gestellt werden, zu verwerten.

Der hohe Bestand an NPL verlangt einen ganzheitlichen Ansatz. Auch wenn die Hauptverantwortung für den Abbau der hohen NPL-Bestände weiterhin bei den Banken und Mitgliedstaaten liegt5, besteht angesichts der Verflechtung des Bankensystems in der EU und insbesondere im Euroraum doch auch auf EU-Ebene ein klares Interesse daran, dass der derzeitige Anteil an notleidenden Krediten verringert und ein künftiges Auflaufen solcher Kredite verhindert wird. Insbesondere könnten von Mitgliedstaaten mit einem hohen Anteil an NPL bedeutende Spillover-Effekte auf die EU-Gesamtwirtschaft ausgehen, sowohl was die Finanzstabilität als auch was das Wirtschaftswachstum angeht.

Die Notwendigkeit entschiedener und umfassender Maßnahmen wurde im "Aktionsplan für den Abbau notleidender Kredite in Europa", der am 11. Juli 2017 vom Rat "Wirtschaft und Finanzen" gebilligt wurde, anerkannt. Dieser Aktionsplan sieht einen umfassenden Ansatz vor, der auf einen Mix aus komplementären Politikmaßnahmen in folgenden vier Bereichen setzt:

Die Maßnahmen in diesen Bereichen sollen auf nationaler Ebene und - wo sinnvoll - auf Unionsebene ergriffen werden. Einige Maßnahmen werden sich stärker auf die Risikobewertung der Banken bei der Kreditvergabe auswirken, während andere eine zügige Anerkennung und eine bessere Handhabung notleidender Krediten fördern und wieder andere den Marktwert solcher notleidenden Kredite erhöhen werden. Diese Maßnahmen verstärken sich gegenseitig und können nur im Zusammenspiel ausreichende Wirkung entfalten.

Zusammen mit den anderen von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen sowie den Maßnahmen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism - SSM) und der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) ist dieser Vorschlag zentraler Bestandteil der diesbezüglichen Anstrengungen. Indem die Kommission verschiedene sich gegenseitig ergänzende Maßnahmen vorschlägt, hilft sie angemessene Rahmenbedingungen zu schaffen, die den Banken die Handhabung notleidender Kredite in ihren Bilanzen ermöglichen und das Risiko einer künftigen Aufhäufung von NPL senken.

Die Banken werden verpflichtet, ausreichende Rückstellungen vorzunehmen, wenn neue Kredite notleidend werden. Dadurch werden angemessene Anreize gesetzt, NPL frühzeitig anzugehen und es nicht zu einer übermäßigen Anhäufung von NPL kommen zu lassen.

Werden Kredite notleidend, werden die Banken dank effizienterer Durchsetzungsmechanismen für besicherte Kredite in der Lage sein, diese NPL anzugehen, wobei die Schuldner durch angemessene Garantien geschützt werden.

Sollten die Bestände an notleidenden Krediten dennoch zu sehr anschwellen - wie es derzeit bei einigen Banken und in einigen Mitgliedstaaten der Fall ist -, werden die Banken die Möglichkeit haben, diese NPL auf effizienten, wettbewerbsfähigen und transparenten Sekundärmärkten an andere Akteure zu verkaufen. Die Aufsichtsbehörden werden ihnen hierfür Leitlinien an die Hand geben und zu diesem Zweck ihre bestehenden bankenspezifischen "Säule-2-Befugnisse" aus der Eigenkapitalrichtlinie (Capital Requirements Directive - CRD)6 nutzen. Haben sich NPL auf breiter Basis zu einem erheblichen Problem ausgewachsen, können die Mitgliedstaaten nationale Vermögensverwaltungsgesellschaften einrichten oder andere Maßnahmen im Rahmen der geltenden Beihilfe- und Bankenabwicklungsvorschriften treffen.

Dieser Vorschlag sieht eine gesetzlich vorgeschriebene aufsichtsrechtliche Letztsicherung vor, die ein künftiges übermäßiges Anwachsen von notleidenden Krediten ohne ausreichende Verlustdeckung in den Bankbilanzen verhindern soll. Mit dieser Maßnahme werden verschiedene andere Maßnahmen ergänzt, die im Einklang mit der Mitteilung der Kommission "Zweiter Fortschrittsbericht über den Abbau notleidender Kredite in Europa"7 heute vorgestellt wurden. Um den Banken eine bessere Handhabung von NPL zu ermöglichen, hat die Kommission außerdem einen gesonderten Vorschlag vorgelegt, der

Die Mitgliedstaaten erhalten außerdem Leitlinien dafür, wie sie gegebenenfalls unter uneingeschränkter Achtung des EU-Banken- und - Beihilferechts nationale Vermögensverwaltungsgesellschaften (VVG) einrichten können. Die VVG-Blaupause enthält praktische Empfehlungen für die Gestaltung und den Aufbau von Vermögensverwaltungsgesellschaften auf nationaler Ebene, die auf den bewährten Praktiken nach früheren Erfahrungen der Mitgliedstaaten aufbauen.8

Diese Initiativen verstärken sich gegenseitig. Mit der vorgeschriebenen aufsichtlichen Letztsicherung wird sichergestellt, dass Kreditverluste bei künftigen notleidenden Krediten hinreichend gedeckt sind, wodurch deren Abwicklung oder Veräußerung erleichtert wird. Die VVG-Blaupause kann Mitgliedstaaten bei der Umstrukturierung ihrer Banken eine Hilfe sein, falls sie für notleidende Kredite eine Vermögensverwaltungsgesellschaft einrichten wollen. Die Auswirkungen werden durch den Vorstoß zur Weiterentwicklung der Sekundärmärkte für notleidende Kredite verstärkt, da diese mehr Wettbewerb bei der Nachfrage nach notleidenden Krediten erzeugen und deren Marktwert erhöhen würden. Darüber hinaus senkt eine beschleunigte Durchsetzung von Sicherheiten als schneller Mechanismus für deren Verwertung die Kosten für die Abwicklung notleidender Kredite.

- Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Die Bestimmungen für notleidende Risikopositionen müssen mit dem geltenden Rechnungslegungsrahmen in Einklang stehen. Der neue International Financial Reporting Standard (IFRS) 9, der seit dem 1. Januar 2018 in der EU angewandt wird, dürfte dazu beitragen, das Problem verspäteter und unzureichender Rückstellungen in den Griff zu bekommen, da hier die "Verlusterwartung" zugrunde gelegt wird. Der neue Standard bringt allerdings nur begrenzte Neuerungen für finanzielle Vermögenswerte, die notleidend geworden sind. Außerdem werden mit den Rechnungslegungsstandards, insbesondere auch mit IFRS 9, keine detaillierten Vorschriften, sondern eher allgemeine Grundsätze und Ansätze für die Kreditverlust-Rückstellungen festgelegt. Trotz der verfügbaren Leitlinien für ihre Anwendung lassen die Rechnungslegungsstandards bei der Bestimmung der erwarteten Kreditverluste bei vertragsgemäß bedienten und notleidenden Risikopositionen im Allgemeinen einen Ermessensspielraum, unter anderem wenn es um die geschätzten künftigen Cashflows aus Sicherheiten oder Garantien und somit um die Bestimmung der Rückstellungshöhe geht.

Im Rahmen der Säule 2 des durch die Eigenkapitalrichtlinie abgesteckten Aufsichtsrahmens können die zuständigen Behörden (d.h. die Aufsichtsbehörden) die Rückstellungspolitik eines Instituts beeinflussen und von Fall zu Fall spezifische Anpassungen der Eigenmittelberechnungen verlangen.9 Die Maßnahmen der Säule 2 werden im Ermessen der zuständigen Behörde und von Fall zu Fall angewandt, wenn eine Bewertung ergeben hat, dass die Rückstellungspolitik eines Instituts unzureichend oder aus aufsichtlicher Sicht nicht hinreichend vorsichtig ist.

Im Ergebnis gelten für die Verluste aus Kreditrisikopositionen (einschließlich NPE) sowohl die Rechnungslegungsstandards als auch die aufsichtsrechtlichen Vorschriften. Jedoch sehen zurzeit weder der Rechnungslegungs- noch der Aufsichtsrahmen gemeinsame Mindeststandards vor, die die Akkumulation unzureichend gedeckter NPE wirksam unterbinden würden.

In seinem Aktionsplan ersuchte der Rat die Kommission, "aufsichtsrechtliche Letztsicherungen zur Bewältigung von zu geringen Rückstellungen in Betracht zu ziehen, die bei neu bereitgestellten Krediten anzuwenden wären; nach einer Bewertung der am besten geeigneten Kalibrierung im Einklang mit der internationalen Praxis könnten diese gesetzlichen Letztsicherungen in Form eines obligatorischen aufsichtsrechtlichen Abzugs der notleidenden Kredite von den Eigenmitteln erfolgen".

NPE, für die keine ausreichenden Rückstellungen gebildet wurden, bleiben eher in den Bankbilanzen, da die Banken bestrebt sind, die Bilanzierung der Verluste zu vermeiden oder hinauszuzögern ("Abwartehaltung"). Unzureichende Rückstellungen und die Stundung von Verlusten stellen erhebliche Hindernisse für die Umschuldung und die Veräußerung von Vermögenswerten dar, da Banken die Umstrukturierung oder den Verschuldungsabbau aufschieben könnten, um die Verluste nicht bilanzieren zu müssen. Verzögerungen bei der Verlustbilanzierung tragen nachweislich dazu bei, dass weniger Kredite vergeben werden, da die Banken dadurch noch stärker unter Druck geraten, die Rückstellungen in Stressphasen (d.h. wenn die Verluste realisiert werden und die gesetzlichen Eigenmittelanforderungen am stärksten greifen) zu erhöhen.

Auf das Ersuchen des Rates "Wirtschaft und Finanzen" hin hat die Kommission eine gezielte Konsultation und eine Folgenabschätzung durchgeführt, die zu dem Schluss führten, dass die Einführung aufsichtsrechtlicher Mindeststandards als gesetzliche Letztsicherung für neu bereitgestellte Kredite, die anschließend notleidend werden, ein geeignetes Mittel ist, um das Anwachsen notleidender Risikopositionen in der Zukunft zu verhindern. Mit den vorgeschlagenen Änderungen an der unmittelbar für alle Institute in der EU geltenden Eigenkapitalverordnung (CRR)10 wird ein Rahmen für eine aufsichtsrechtliche Letztsicherung für neue Risikopositionen, die notleidend werden, geschaffen, und zwar in Form von zeitlich gestaffelten aufsichtsrechtlichen Abzügen vom Eigenkapital. Diese Letztsicherung zielt darauf ab,

Damit würden

Folglich werden die Institute ihre Rückstellungen weiterhin gemäß ihren Bewertungsstandards und nach den geltenden Rechnungslegungsstandards bilanzieren müssen. Diese Rückstellungen, einschließlich möglicher Erhöhungen aufgrund von IFRS 9, werden für die Zwecke der aufsichtsrechtlichen Letztsicherung in vollem Umfang berücksichtigt. Reicht die Summe der Rückstellungen und sonstigen Anpassungen nicht aus, um Verluste aus NPE bis zur gemeinsam vereinbarten Mindesthöhe zu decken, würde die aufsichtsrechtliche Letztsicherung greifen und den Abzug der Differenz von den Posten des harten Kernkapitals (CET1) erforderlich machen. Stellen die zuständigen Behörden im Einzelfall fest, dass die NPE eines bestimmten Instituts trotz Anwendung der aufsichtsrechtlichen Letztsicherung für NPE im Rahmen dieser Verordnung nicht ausreichend gedeckt sind, können sie von ihren Aufsichtsbefugnissen im Rahmen der Säule 2 Gebrauch machen.

Um die Konsistenz des aufsichtsrechtlichen Rahmens zu gewährleisten" werden bei der im Rahmen der Säule 1 vorgeschlagenen Regelung Definitionen und Konzepte zugrunde gelegt, die bereits bei den aufsichtlichen Meldungen Verwendung finden. Der mit dieser Änderung eingeführte Begriff der "notleidenden Risikoposition" stimmt ebenso wie die Kriterien für Stundungsmaßnahmen mit der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 680/2014 der Kommission11 überein, die im aufsichtlichen Meldewesen bereits allgemein angewandt wird.

Dort, wo es aus Gründen der Konsistenz erforderlich ist, werden auch Änderungen der einschlägigen Bestimmungen der CRR vorgeschlagen.

- Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Gut fünf Jahre, nachdem sich die europäischen Staats- und Regierungschefs auf die Schaffung einer Bankenunion verständigt haben, sind zwei ihrer Säulen - die einheitliche Aufsicht und die einheitliche Abwicklung - eingeführt, auf der soliden Grundlage eines einheitlichen Regelwerks für alle Institute in der EU. Auch wenn erhebliche Fortschritte erzielt wurden, sind zur Vollendung der Bankenunion doch noch weitere Schritte erforderlich, insbesondere auch die Schaffung eines einheitlichen Einlagensicherungssystems, wie in der Mitteilung vom Oktober 2017 und dem Fahrplan vom Dezember 2017 ausgeführt wurde.

Zusätzlich zu dem umfassenden Reformpaket, das die Kommission im November 2016 vorgeschlagen hat ("Bankenreformpaket"), ist die vorgeschlagene aufsichtsrechtliche Letztsicherung eine der risikomindernden Maßnahmen, die - parallel zur schrittweisen Einführung des Europäischen Einlagenversicherungssystems (EDIS) - erforderlich sind, um den Bankensektor krisenfester zu machen. Zugleich soll mit diesen Maßnahmen ein weiterhin einheitliches Regelwerk für alle Institute in der EU sichergestellt werden, unabhängig davon, ob sie zur Bankenunion gehören oder nicht. Die übergeordneten Ziele dieser Initiative stehen, wie vorstehend beschrieben, in völliger Übereinstimmung mit den grundlegenden Zielen der EU: Förderung der Finanzstabilität, Verringerung der Wahrscheinlichkeit und des Umfangs einer möglichen Heranziehung der Steuerzahler im Falle der Abwicklung eines Instituts und Beitrag zu einer harmonischen und nachhaltigen Finanzierung der Wirtschaft, die einem hohen Maß an Wettbewerbsfähigkeit und Verbraucherschutz zuträglich ist.

2. Rechtsgrundlage, Subsidiarität und Verhältnismässigkeit

- Rechtsgrundlage

Die Rechtsgrundlage für die vorgeschlagenen Änderungen ist die gleiche wie für den zu ändernden Rechtsakt, d.h. Artikel 114 AEUV.

- Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Der derzeitige EU-Aufsichtsrahmen sieht keine harmonisierte aufsichtsrechtliche Behandlung von notleidenden Risikopositionen vor. Folglich kann die tatsächliche Verlustdeckung für NPE bei Banken in unterschiedlichen Rechtsordnungen variieren, selbst wenn diese Banken im Grunde dasselbe Risiko tragen. Dies kann die länderübergreifende Vergleichbarkeit der Kapitalquoten einschränken und deren Verlässlichkeit beeinträchtigen. Banken mit demselben Risikoprofil und mit derselben Währung wären je nach Standort in der Union mit unterschiedlichen Finanzierungsbedingungen konfrontiert. Dies verstärkt die Finanzmarktfragmentierung und verhindert, dass einer der größten Vorteile des Binnenmarkts zur Geltung kommt: die grenzüberschreitende Diversifizierung und Teilung wirtschaftlicher Risiken.

Allerdings haben die Mitgliedstaaten nur begrenzt Spielraum, allgemeingültige und rechtsverbindliche Rückstellungsanforderungen einzuführen. Die Festlegung der IFRS beispielsweise liegt in der Verantwortung des International Accounting Standards Board (IASB). Was die aufsichtsrechtliche Behandlung angeht, so unterliegen Mindestanforderungen, die für die Institute unmittelbar gelten (also auch Anforderungen für NPE, wie Eigenmittelabzüge), im gesamten Binnenmarkt einer größtmöglichen Harmonisierung.

Die für die Beaufsichtigung der Institute in der EU zuständigen Behörden haben im Rahmen der Säule 2 die Möglichkeit, Einfluss auf die Rückstellungspolitik der Institute zu nehmen und im Einzelfall spezifische Anpassungen der Eigenmittelberechnungen zu verlangen, wobei sie die spezielle Lage des betroffenen Instituts zu berücksichtigen haben. Jedoch können sie weder harmonisierte (Mindest-)Standards für alle Mitgliedstaaten und Institute vorschreiben" noch die potenzielle Unterdeckung von NPE systematisch und auf EU-weiter Basis wirksam angehen.

Ziel der vorgeschlagenen Maßnahmen ist es, das bestehende EU-Recht zu ergänzen. Dies lässt sich am besten auf EU-Ebene erreichen und nicht durch verschiedene nationale oder aufsichtliche Maßnahmen. Gesetzgeberische Maßnahmen auf EU-Ebene werden eine harmonisierte Regelung hervorbringen, die alle in der EU niedergelassenen Institute verpflichtet, für Verluste bei neuen Risikopositionen, die notleidend werden, in einem gemeinsam vereinbarten aufsichtsrechtlichen Mindestumfang Vorsorge zu treffen. Mit einer derartigen aufsichtsrechtlichen Letztsicherung würde das künftige Auflaufen von NPE ohne ausreichende Verlustdeckung automatisch EU-weit gebremst und so die finanzielle Gesundheit und die Kreditvergabefähigkeit der Banken gestärkt. Eine EU-weite Maßnahme wird das Potenzial für Spillover-Effekte innerhalb der Union verringern. Sie wird auch zur weiteren Verringerung der Risiken und zu gleichen Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt beitragen, indem sie alle Banken in Bezug auf die aufsichtsrechtliche Behandlung von NPE gleichstellt, unnötige Unterschiede in den Praktiken der Banken verringert, die Vergleichbarkeit erhöht, die Marktdisziplin fördert und das Marktvertrauen stärkt.

- Verhältnismäßigkeit

Der Aspekt der Verhältnismäßigkeit war integraler Bestandteil der Folgenabschätzung zu diesem Vorschlag. Nicht nur wurden alle vorgeschlagenen Optionen am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemessen, sondern es wurde auch die mangelnde Verhältnismäßigkeit der bestehenden Vorschriften analysiert, um die Verwaltungs- und Befolgungskosten möglichst gering zu halten und gleichzeitig eine unionsweit einheitliche Verfahrensweise zu gewährleisten.

Der Vorschlag sieht eine harmonisierte Behandlung von NPE für Aufsichtszwecke vor, um sicherzustellen, dass alle Institute in der EU über eine Mindestdeckung für Risiken aus NPE verfügen. Bei den anwendbaren Mindestdeckungsanforderungen wird berücksichtigt, wie lange eine Risikoposition bereits als notleidend eingestuft ist" ob NPE besichert oder unbesichert sind und ob der Schuldner mehr oder weniger als 90 Tage in Verzug ist. Die vorgeschlagene Regelung steht somit in angemessenem Verhältnis zu den unterschiedlichen Risikomerkmalen, die NPE aufweisen können, und bietet gleichzeitig einen vergleichsweise einfachen Ansatz, der problemlos durchgängig angewandt werden kann. Der angemessenste Weg, gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten, die Komplexität der Regulierung zu verringern und ungerechtfertigte Befolgungskosten (insbesondere für grenzüberschreitende Tätigkeiten) zu vermeiden, die weitere Integration des EU-Markts zu fördern und Möglichkeiten für Aufsichtsarbitrage beseitigen zu helfen, besteht darin, die bestehenden Unionsvorschriften für die Eigenmittelanforderungen zu ändern.

- Wahl des Instruments

Es wird vorgeschlagen, die Maßnahmen durch Änderung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 einzuführen, da sie auf bestehende Bestimmungen der genannten Verordnung Bezug nehmen oder diese ergänzen, insbesondere im Hinblick auf die Eigenmittelberechnung.

3. Ergebnisse der EX-POST-BEWERTUNG, der Konsultation der Interessenträger und der Folgenabschätzung

- Konsultation der Interessenträger

Um beurteilen zu können, ob eine aufsichtsrechtliche Letztsicherung für unzureichend durch Rückstellungen gedeckte NPE eingeführt werden sollte, hat die Kommission im November 2017 eine spezielle Konsultation durchgeführt.

Ziel war es, die Meinungen von Interessenträgern aus dem privaten und dem öffentlichen Sektor über die Machbarkeit einer aufsichtsrechtlichen Letztsicherung, deren mögliche Gestaltung und mögliche ungewollte Folgen einzuholen. Die Fragen betrafen alle drei Optionen, die in der an die Konsultation anschließenden Folgenabschätzung analysiert wurden.

Die Konsultation stand allen interessierten Kreisen offen. Die meisten Antworten kamen von Banken oder Bankenverbänden, einige auch von Aufsichtsbehörden. Insgesamt gingen 38 Antworten ein: 29 von privaten Interessenträgern (einschließlich einer Privatperson) und 9 von öffentlichen Interessenträgern. Die meisten Beiträge stammten aus den Mitgliedstaaten mit den höchsten NPE-Quoten.

Was die Gestaltung einer aufsichtsrechtlichen Letztsicherung angeht, so sprachen sich die meisten Interessenträger für eine progressive Gestaltung der Abzüge aus, da dies frühen Wiedereinbringungen besser Rechnung tragen würde. Diese Option wird in dem Vorschlag aufgegriffen. Einige Teilnehmer sprachen sich für eine Differenzierung zwischen NPE, bei denen der Schuldner seinen Verpflichtungen noch nachkommt, und NPE aus, bei denen der Schuldner zahlungsunfähig ist. Auch diese Anregung wurde in dem Vorschlag aufgegriffen.

In Anhang 2 der Folgenabschätzung werden die bei der Konsultation eingereichten Antworten zusammengefasst.

- Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Die Kommission hat eine Stellungnahme der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) erbeten, die sich binnen kurzem zu den Auswirkungen einer möglichen aufsichtsrechtlichen Letztsicherung äußerte. Die Schätzungen der EBA sind in die Folgenabschätzung eingeflossen.

- Folgenabschätzung

Die Folgenabschätzung12 wurde mit dem Ausschuss für Regulierungskontrolle erörtert und am 17. Januar 2018 ohne Vorbehalte gebilligt13. Der Vorschlag steht mit der im Anhang enthaltenen Folgenabschätzung in Einklang.

In der Folgenabschätzung wird das Basisszenario beschrieben und unter Berücksichtigung aller relevanten Annahmen drei Optionen für die Einführung einer aufsichtsrechtlichen Letztsicherung gegenüberstellt. Das Basisszenario berücksichtigt den aktuellen Sachstand bei den Rückstellungen für NPE, d.h. die Anwendung der neuen Regeln nach IFRS 9 und die bestehenden Aufsichtsbefugnisse der zuständigen Behörden, die demnach höhere Rückstellungen für NPE verlangen können. Für die aufsichtsrechtlich vorgeschriebenen Eigenmittelabzüge im Falle unzureichender Rückstellungen wurden zwei Optionen entworfen, die entweder von einem Periodenendstand- oder einem graduellen Ansatz (der linear oder progressiv gestaltet sein könnte) ausgingen. Die dritte Option wurde als Abschlagszenario für besicherte NPE gestaltet, wobei bei der Berechnung der Letztsicherung berücksichtigt werden sollte, welche spezifische Art der Besicherung für die NPE verwendet wurde. Nach der Analyse der Folgenabschätzung wird der Option gradueller Abzüge mit progressivem Verlauf der Vorzug gegeben. Im Vergleich zu einem auf Periodenendständen beruhenden Ansatz lassen sich damit erhebliche "Klippeneffekte" vermeiden. Außerdem werden die Banken damit gegenüber linearen Abzügen besser in die Lage versetzt, in den ersten Jahren eine Kreditbesicherung durchzusetzen oder Kredite wiedereinzubringen.

Zu guter Letzt wird die gewählte Option auch als weniger komplex und operativ weniger schwerfällig angesehen als ein auf Abschlägen beruhender Ansatz.

Wie die Folgenabschätzung zeigt, dürften die Kosten bei der Einführung einer aufsichtsrechtlichen Letztsicherung für unzureichend durch Rückstellungen gedeckte NPE überschaubar bleiben. Nach Schätzungen der EBA wäre die mittlere CET1-Quote der EU-Banken bei Einführung einer aufsichtsrechtlichen Letztsicherung (ähnlich wie der vorgeschlagenen) nach zwanzig Jahren insgesamt um rund 138 Basispunkte niedriger. Allerdings stellt dies die maximal mögliche Auswirkung der vorgeschlagenen Maßnahme dar, da die zugrunde liegenden Annahmen recht konservativ sind (siehe Folgenabschätzung) und die Auswirkungen einer weicheren Kalibrierung für einzelne Fälle von NPE, bei denen die Begleichung der Verbindlichkeit unwahrscheinlich ist, nicht berücksichtigt werden.

Der Folgenabschätzungsbericht wurde geringfügig geändert, um den Empfehlungen des Ausschusses für Regulierungskontrolle Rechnung zu tragen. Die gemeinsame Einleitung der drei Berichte über NPE wurde erweitert, um die Synergien zwischen den dreien deutlicher zu machen. Die Notwendigkeit von Maßnahmen auf EU-Ebene wurde mit weiteren Argumenten untermauert; außerdem wurde der Bericht geändert, um die Auswirkungen bestehender Maßnahmen wie IFRS 9 und der Befugnisse der Säule 2 besser wiederzugeben. Es wurden aktualisierte EBA-Schätzungen eingefügt, nebst ausführlicheren Erläuterungen zu den Ergebnissen und Annahmen. Schließlich wurden die Tabellen mit quantitativen Angaben angepasst, um den aktualisierten Schätzungen Rechnung zu tragen und die makroökonomischen Auswirkungen der bevorzugten Option besser zu quantifizieren.

- Effizienz der Rechtsetzung und Vereinfachung

Mit dieser Initiative wird ein neues Instrument (Mindestdeckungsanforderungen für eingetretene/erwartete Verluste bei NPE) eingeführt, das die bestehenden Rechtsvorschriften durch Einführung einer neuen aufsichtsrechtlichen Regelung und Einbindung bestehender Definitionen ergänzt. Die Initiative verbessert die Effizienz der bestehenden Rechtsvorschriften, indem sie unionsweit eine standardisierte Mindestdeckung sicherstellt. Wohlgemerkt werden sich auch andere laufende und bisherige Initiativen im Bereich NPE auf die NPE-Bestände auswirken, sodass die Effizienzgewinne der einzelnen Maßnahmen schwer voneinander zu trennen sind (Näheres dazu siehe Anhang 3 der Folgenabschätzung).

Indem sie die Bankbilanzen durch ein frühzeitigeres und wirksameres Management von NPE stärkt, wird eine aufsichtsrechtliche Letztsicherung für unzureichend durch Rückstellungen gedeckte NPF künftig dazu beitragen, die Kreditversorgung zu verstetigen. Die positiven Auswirkungen dürften vor allem für KMU spürbar werden, die stärker auf Bankkredite angewiesen sind als Großunternehmen.

- Grundrechte

Die EU hat sich hohen Standards für den Schutz der Grundrechte verschrieben und ist Unterzeichnerin zahlreicher Konventionen zum Schutz der Menschenrechte. Der Vorschlag steht im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert sind, insbesondere mit der unternehmerischen Freiheit, dem Recht auf Eigentum, dem Recht auf ein faires Verfahren, dem Schutz personenbezogener Daten und dem Verbraucherschutz.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Unionshaushalt.

5. Weitere Angaben

Definition von NPE - Artikel 47a des Vorschlags:

Für die Zwecke der aufsichtsrechtlichen Letztsicherung wird eine Definition des Begriffs "NPE" in die CRR aufgenommen. Diese Definition beruht auf dem in der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 680/2014 der Kommission enthaltenen Konzept der NPE, das für die aufsichtlichen Meldungen bereits allgemeine Verwendung findet. Diese Definition schließt unter anderem ausgefallene Risikopositionen im Sinne der für die Berechnung der Eigenmittelanforderungen für Kreditrisiken zugrunde gelegten Definition und gemäß dem geltenden Rechnungslegungsrahmen wertgeminderte Risikopositionen ein. Darüber hinaus werden mit den vorgeschlagenen Änderungen - ebenfalls im Einklang mit der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 680/2014 der Kommission - strenge Kriterien dafür eingeführt, wann eine Risikoposition nicht mehr als notleidend zu behandeln ist und welche regulatorischen Folgen sich durch Refinanzierungs- und andere Stundungsmaßnahmen ergeben.

Grundprinzip der aufsichtsrechtlichen Letztsicherung - Artikel 36 Absatz 1 Buchstabe m und Artikel 47c des Vorschlags:

Die aufsichtsrechtliche Letztsicherung umfasst im Wesentlichen zweierlei:

Die Mindestdeckungsanforderung steigt graduell an, je nachdem, wie lange eine Risikoposition bereits als notleidend eingestuft ist. Der jährliche Anstieg der Mindestdeckungsanforderung ist in den ersten Jahren, nachdem eine Risikoposition als notleidend eingestuft wurde, geringer. Dieser graduelle Anstieg spiegelt die Tatsache wider, dass die Wahrscheinlichkeit, dass die geschuldeten Beträge noch einbringlich sind, immer geringer wird, je länger die Risikoposition notleidend ist.

Die folgenden Posten kämen für die Erfüllung der Mindestdeckungsanforderungen in Frage:

Die aufsichtsrechtliche Letztsicherung greift nur, wenn die Summe der unter den Buchstaben a bis d aufgeführten Beträge nicht ausreicht, um die geltenden Mindestdeckungsanforderung zu erfüllen. Durch den Abzug würde sichergestellt, dass die mit NPE verbundenen Risiken auf die eine oder andere Weise angemessen in den harten Kernkapitalquoten der Institute abgebildet werden.

Unterscheidung zwischen unbesicherten und besicherten NPE - Artikel 47c Absätze 2 und 3:

Je nach Einstufung der NPE als "besichert" oder "unbesichert" gelten unterschiedliche Deckungsanforderungen. NPE oder Teile davon, die durch eine anerkennungsfähige Kreditbesicherung im Sinne der CRR gedeckt sind, gelten als besichert. NPE oder Teile davon, die nicht durch eine anerkennungsfähige Kreditbesicherung gedeckt sind, werden hingegen als unbesichert eingestuft. Ein Kredit, der nur zum Teil durch Sicherheiten gedeckt ist, würde in Bezug auf den gedeckten Teil als besichert und in Bezug auf den ungedeckten Teil als unbesichert angesehen.

Grundsätzlich könnten notleidende unbesicherte Kreditrisikopositionen und notleidende besicherte Kreditrisikopositionen gleich behandelt werden. Im Hinblick auf das Risiko weisen die beiden Arten von Risikopositionen jedoch unterschiedliche Merkmale auf. Besicherte NPE sind für ein Institut generell weniger riskant als unbesicherte, da die Sicherheit, mit der der Kredit abgesichert wird, dem Kreditgeber einen spezifischen Anspruch auf einen Vermögenswert oder gegenüber einem Dritten verleiht, ohne dass dies seiner allgemeinen Forderung gegenüber dem ausgefallenen Kreditnehmer Abbruch täte. Dagegen hat ein Institut, wenn ein unbesicherter Kredit notleidend wird, in aller Regel keine andere Möglichkeit, als ihn zu stunden. Die durchschnittlichen Einbringlichkeitsquoten sind bei besicherten NPE erheblich höher als bei unbesicherten. Allerdings nimmt es eine gewisse zusätzliche Zeit in Anspruch, die Kreditbesicherung durchzusetzen und die Sicherheit gegebenenfalls zu verwerten. Unbesicherte NPE sollten daher eine höhere und frühzeitigere Mindestdeckung durch die Gläubigerbank erfordern als besicherte NPE. Wenn die Durchsetzung einer Sicherheit jedoch mehrere Jahre lang erfolglos geblieben ist (d.h. wenn die Sicherheit/Garantie nicht verwertet werden konnte), sollte die Kreditbesicherung nicht mehr als wirksam angesehen werden. In einem solchen Falle müsste auch der Risikopositionsbetrags einer besicherten NPE in voller Höhe gedeckt sein. Künftig erleichtert werden dürfte eine zeitnahe Abwicklung besicherter NPE durch die Bemühungen mehrerer Mitgliedstaaten um eine Reform der Insolvenzordnungen und durch die Nutzung beschleunigter außergerichtlicher Verfahren für die Durchsetzung von Sicherheiten, wie sie in dem am selben Tag wie der vorliegende Vorschlag angenommenen Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie über Kreditdienstleister, Kreditkäufer und die Verwertung von Sicherheiten vorgesehen sind. Banken, die außergerichtliche Durchsetzungsverfahren nutzen, gelingt es tendenziell früher und mit einer höheren Erfolgsquote, NPE umzuschulden, wiedereinzubringen oder zu veräußern. Diese Banken würde die Notwendigkeit, die Verlustdeckung für NPE zu erhöhen, weniger treffen.

Unterscheidung zwischen NPE, bei denen der Schuldner mehr als 90 Tage in Verzug ist, und anderen NPE - Artikel 47c Absätze 2 und 3:

Die Definition von NPE schließt auch Fälle ein, in denen die Begleichung der Verbindlichkeit durch den Schuldner als unwahrscheinlich angesehen wird, obwohl dieser noch Teilzahlungen leistet. Da das Institut nach wie vor ohne übermäßige Verzögerung Zahlungen in voller Höhe vom Schuldner erhält, wird von einem generell niedrigeren Kreditrisiko ausgegangen als bei Risikopositionen, bei denen der Schuldner bereits mehr als 90 Tage in Verzug ist; es ist gerechtfertigt, in solchen Fällen einen weniger strengen Zeitplan anzuwenden. Konkret bedeutet dies, dass NPE nach Ablauf der festgelegten Zeitspanne (d.h. bei unbesicherten NPE nach zwei Jahren und bei besicherten NPE nach acht Jahren) mit bis zu 80 % des Risikopositionswerts gedeckt sein müssen. Hingegen sollte in den Fällen, in denen der Schuldner bei einer wesentlichen Verbindlichkeit gegenüber dem Institut mehr als 90 Tage in Verzug ist, nach Ablauf der festgelegten Zeitspanne eine vollständige Deckung erforderlich sein.

Ausnahmeregelung für Altkredite - Artikel 469a

Die aufsichtsrechtliche Letztsicherung würde nur für Risikopositionen gelten, die nach dem 14. März 2018 entstanden sind, da ab diesem Zeitpunkt hinreichende Klarheit darüber herrscht, wie die neue Regelung anzuwenden ist. Damit diese Ausnahme nicht als Schlupfloch genutzt wird, sollten Risikopositionen, die vor Annahme des Vorschlags entstanden sind, aber anschließend vom Institut noch so verändert werden, dass sich der Risikopositionswert erhöht, als neue Risikopositionen behandelt werden. Risikopositionen, die vor Annahme des Vorschlags entstanden sind, sollten hingegen auch dann nach den zu diesem Zeitpunkt geltenden Regeln behandelt werden, wenn sie refinanziert oder anderen Stundungsmaßnahmen unterworfen werden. 2018/0060 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 im Hinblick auf die Mindestdeckung notleidender Risikopositionen (Text von Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission,

nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme der Europäischen Zentralbank14, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses15,

gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren,

in Erwägung nachstehender Gründe:

Artikel 1
Änderung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013

1. In Artikel 36 wird folgender Buchstabe m angefügt:

"m) den anwendbaren Betrag der unzureichenden Deckung notleidender Risikopositionen.";

2. die folgenden Artikel 47a, 47b und 47c werden eingefügt:

"Artikel 47a
Notleidende Risikopositionen

Artikel 47b
Stundungsmaßnahmen

Artikel 47c
Abzug für notleidende Risikopositionen

Diese Leitlinien werden gemäß Artikel 16 der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 herausgegeben.";

3. Artikel 111 Absatz 1 Unterabsatz 1 erhält folgende Fassung:

(1) Der Risikopositionswert eines Aktivpostens ist der nach spezifischen Kreditrisikoanpassungen, zusätzlichen Bewertungsanpassungen gemäß den Artikeln 34 und 105, gemäß Artikel 36 Absatz 1 Buchstabe m abgezogenen Beträgen sowie weiteren mit dem Aktivposten verknüpften Verringerungen der Eigenmittel verbleibende Buchwert. Der Risikopositionswert einer in Anhang I genannten außerbilanziellen Position entspricht dem folgenden Prozentsatz des Nominalwerts nach Abzug spezifischer Kreditrisikoanpassungen und gemäß Artikel 36 Absatz 1 Buchstabe m abgezogenen Beträgen:";

4. Artikel 127 Absatz 1 erhält folgende Fassung:

(1) Dem unbesicherten Teil einer Risikoposition, bei dem ein Ausfall des Schuldners gemäß Artikel 178 eingetreten ist, oder - im Fall von Risikopositionen aus dem Mengengeschäft - dem unbesicherten Teil einer Kreditfazilität, bei der ein Ausfall nach Artikel 178 eingetreten ist, wird folgendes Risikogewicht zugewiesen:

5. Artikel 159 erhält folgende Fassung:

"Artikel 159
Behandlung erwarteter Verlustbeträge

Institute ziehen die nach Artikel 158 Absätze 5, 6 und 10 ermittelten erwarteten Verlustbeträge von den für die entsprechenden Risikopositionen vorgenommenen allgemeinen und spezifischen Kreditrisikoanpassungen und zusätzlichen Wertberichtigungen gemäß den Artikeln 34 und 110 sowie weiteren Verringerungen der Eigenmittel mit Ausnahme von Abzügen nach Artikel 36 Absatz 1 Buchstabe m ab. Abschläge auf zum Zeitpunkt des Ankaufs bereits ausgefallene bilanzielle Risikopositionen im Sinne des Artikels 166 Absatz 1 werden behandelt wie spezifische Kreditrisikoanpassungen. Spezifische Kreditrisikoanpassungen für ausgefallene Risikopositionen werden nicht zur Deckung der bei anderen Risikopositionen erwarteten Verlustbeträge verwendet. Die bei verbrieften Risikopositionen erwarteten Verlustbeträge sowie die für diese Risikopositionen vorgenommenen allgemeinen und spezifischen Kreditrisikoanpassungen werden nicht in diese Berechnung einbezogen.";

6. Artikel 178 Absatz 1 Buchstabe b erhält folgende Fassung:

"b) eine wesentliche Verbindlichkeit des Schuldners gegenüber dem Institut, seinem Mutterunternehmen oder einem seiner Tochterunternehmen ist mehr als 90 Tage überfällig. Die zuständigen Behörden dürfen für durch Wohnimmobilien oder für durch Gewerbeimmobilien von KMU besicherte Risikopositionen der Risikopositionsklasse "Mengengeschäft" und für Risikopositionen gegenüber öffentlichen Stellen den Zeitraum von 90 Tagen durch 180 Tage ersetzen. Der Zeitraum von 180 Tagen gilt nicht für die Zwecke des Artikels 36 Absatz 1 Buchstabe m oder des Artikels 127.";

7. Folgender Artikel 469a wird eingefügt:

"Artikel 469a
Ausnahme von den Abzügen von Posten des harten Kernkapitals für notleidende Risikopositionen

Abweichend von Artikel 36 Absatz 1 Buchstabe m ziehen die Institute von den Posten des harten Kernkapitals den anwendbaren Betrag der unzureichenden Deckung notleidender Risikopositionen nicht ab, wenn die Risikoposition vor dem 14. März 2018 entstanden ist.

Werden die Bedingungen einer vor dem 14. März 2018 entstandenen Risikoposition durch das Institut so verändert, dass sich die Risikoposition des Instituts gegenüber dem Schuldner erhöht, so gilt die Risikoposition zu dem Zeitpunkt als entstanden, zu dem die Änderung anwendbar wird, und fällt nicht mehr unter die in Unterabsatz 1 vorgesehene Ausnahmeregelung.".

Artikel 2
Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Geschehen zu Brüssel am [...]
Im Namen des Europäischen
Parlaments Der Präsident
Im Namen des Rates
DerPräsident