A. Problem und Ziel
Nach geltender Rechtslage sind die Symbole der Europäischen Union, wie die Flagge und die Hymne, nicht ausreichend über das materielle Strafrecht geschützt. Vor dem Hintergrund der besonderen Bedeutung der Europäischen Union für die Bundesrepublik Deutschland besteht gesetzgeberischer Handlungsbedarf. Es ist beabsichtigt, den Strafverfolgungsbehörden ausreichende Mittel an die Hand zu geben, um entschieden und wirksam gegen solche Handlungen vorzugehen, die das Verächtlichmachen der Grundwerte der Europäischen Union zum Ziel haben.
Von Gesetzes wegen sind die Symbole von ausländischen Staaten wie Flaggen und Hoheitszeichen über § 104 Strafgesetzbuch (StGB) geschützt. Nach § 104 Absatz 1 StGB wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, wer eine auf Grund von Rechtsvorschriften oder nach anerkanntem Brauch öffentlich gezeigte Flagge eines ausländischen Staates oder wer ein Hoheitszeichen eines solchen Staates, das von einer anerkannten Vertretung dieses Staates öffentlich angebracht worden ist, entfernt, zerstört, beschädigt oder unkenntlich macht oder wer beschimpfenden Unfug daran verübt. Diese Vorschrift schützt jedoch nur Flaggen ausländischer Staaten. Die Flagge der Europäischen Union genießt nicht den Schutz des § 104 StGB.
§ 90a Absatz 2 StGB enthält eine dem § 104 StGB parallele Regelung für Symbole der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Länder. Diese Vorschrift schützt den Bestand und verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Länder in ihrer konkreten Gestalt als freiheitliche repräsentative Demokratien. Flaggen im Sinne dieser Norm sind jedoch ausschließlich solche der Anordnung über die deutschen Flaggen 1996 (FlaggAnO). Die Flagge der Europäischen Union zählt, obwohl diese nach Ziffer IV. des Erlasses der Bundesregierung über die Beflaggung der Dienstgebäude des Bundes grundsätzlich neben der Bundesdienstflagge - sofern die technischen Voraussetzungen gegeben sind - zu setzen ist, nicht dazu.
B. Lösung
Der Gesetzentwurf schlägt die Einführung eines § 90c StGB vor, der die Verunglimpfung der Flagge und Hymne der Europäischen Union unter Strafe stellt. Der Entwurf sieht dabei vor, dass der abstrakte Strafrahmen der neuen Vorschrift sich an § 90a StGB orientiert und daher bei Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe liegt. Der Versuch einer solchen Verunglimpfung soll ebenso strafbar sein.
C. Alternativen
Keine
D. Finanzielle Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte
Belastungen des Bundes, der Länder und Gemeinden durch die Realisierung dieses Gesetzes mit zusätzlichen Kosten sind nicht ersichtlich.
E. Sonstige Kosten
Durch die Realisierung dieses Gesetzes entstehen keine zusätzlichen Kosten für die Wirtschaft.
F. Bürokratiekosten
Es werden keine zusätzlichen Informationspflichten geschaffen.
Gesetzesantrag des Freistaates Sachsen
Entwurf eines ... Gesetzes zur Änderung des Strafgesetzbuches - Strafrechtlicher Schutz bei Verunglimpfung der Europäischen Union und ihrer Symbole
Freistaat Sachsen Dresden, 17. Juni 2019
Ministerpräsident
An den Präsidenten des Bundesrates
Herrn Ministerpräsidenten
Daniel Günther
Sehr geehrter Herr Präsident,
die Sächsische Staatsregierung hat am 18. Juni 2019 beschlossen, dem Bundesrat den als Anlage beigefügten Entwurf eines ... Gesetzes zur Änderung des Strafgesetzbuches - Strafrechtlicher
Schutz bei Verunglimpfung der Europäischen Union und ihrer Symbole zuzuleiten.
Ich bitte Sie, die Vorlage gemäß § 36 Absatz 2 der Geschäftsordnung des Bundesrates in die Tagesordnung der 979. Sitzung des Bundesrates am 28. Juni 2019 aufzunehmen und den Ausschüssen zur Beratung zuzuweisen.
Mit freundlichen Grüßen
Michael Kretschmer
Entwurf eines ... Gesetzes zur Änderung des Strafgesetzbuches - Strafrechtlicher Schutz bei Verunglimpfung der Europäischen Union und ihrer Symbole
Vom ...
Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
Änderung des Strafgesetzbuchs
Das Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1998 (BGBl. I S. 3322), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. März 2019 (BGBl. I S. 350) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:
Nach § 90b wird folgender § 90c eingefügt:
" § 90c Verunglimpfung der Europäischen Union und ihrer Symbole
(1) Wer öffentlich, in einer Versammlung oder durch Verbreiten von Schriften (§ 11 Absatz 3) die Flagge oder die Hymne der Europäischen Union verunglimpft, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.
(2) Ebenso wird bestraft, wer eine öffentlich gezeigte Flagge der Europäischen Union entfernt, zerstört, beschädigt, unbrauchbar oder unkenntlich macht oder beschimpfenden Unfug daran verübt. Der Versuch ist strafbar."
Artikel 2
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
Begründung:
A. Allgemeiner Teil
Die Werte, auf die sich die Europäische Union nach der Charta der Grundrechte der Europäischen Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedsstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.
Diese gemeinsamen Werte der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union verpflichten auch die Bundesrepublik Deutschland, diese Werte zu schützen. Bereits in der Präambel des Grundgesetzes ist die verfassungsrechtliche Grundentscheidung zur Einigung Europas verankert. Art. 23 Abs. 1 Satz Grundgesetzes sieht zur Verwirklichung dieses vereinten Europas die Mitwirkung der Bundesrepublik bei der Entwicklung der Europäischen Union vor. Hierbei handelt es sich zugleich um eine Staatszielbestimmung und um einen rechtsverbindlichen Auftrag (Streinz, in: Sachs, GG-Kommentar, 8. Auflage 2018, Art. 23, Rn. 10). Als Gründungsmitglied und Mitgliedstaat hat die Bundesrepublik Deutschland nach Artikel 23 Absatz 1 Grundgesetz auch Hoheitsrechte auf die Europäische Union übertragen. Diese ist damit Teil der deutschen Rechtsordnung und hat insoweit eine besondere Verantwortung.
Aufgrund dessen wird der Besondere Teil - Erste Abschnitt - Dritte Titel des Strafgesetzbuchs dahingehend abgeändert, dass im Interesse des Ansehens der Europäischen Union und der Aufrechterhaltung des europäischen Friedens die Verunglimpfung der Symbole der Europäischen Union unter Strafe gestellt wird. Denn auch die europäische Integration und die sie versinnbildlichende Europäische Union stellen ein Verfassungsgut dar und ihre Verunglimpfung kann die für den inneren Frieden notwendige Autorität der Hoheitsmacht beeinträchtigen.
Durch die neue Strafvorschrift wird das Recht zu sachlicher oder berechtigter Kritik, selbst wenn sie noch so deutlich ist, nicht beeinträchtigt. Es ist aber ein Gebot der Selbstachtung und Selbstbehauptung, dass die Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union diese gegen böswillige Verächtlichmachung schützt.
Wegen der fortwirkenden geschichtlich begründeten besonderen Verantwortung der Bundesrepublik Deutschland als Gründungsmitglied gegenüber der Europäischen Union ist es erforderlich, den Schutz der Flagge und der Hymne der Europäischen Union im materiellen Strafrecht stärker auszugestalten als den Schutz von Flaggen und Hoheitszeichen ausländischer Staaten nach § 104 StGB.
Indem das Grundgesetz die Mitwirkung der Bundesrepublik an der Europäischen Union und die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union nach Artikel 23 Abs. 1 GG anerkennt, so ist die Bundesrepublik auch auf die Identifikation ihrer Bürger mit dieser Integrationsentscheidung des Grundgesetzes und mit der Europäischen Union als solcher angewiesen. Durch die Ausübung unmittelbarer Hoheitsgewalt über deutsche Bürger, beansprucht die Europäische Union ebenso wie die Bundesrepublik selbst eine für den inneren Frieden erforderliche Autorität und darf gegen Angriffe geschützt werden. Die unmittelbare Ausübung von Hoheitsgewalt durch die Europäische Union begründet hierbei auch die Gleichstellung des Schutzes der EU-Symbole mit Symbolen der Bundesrepublik. Während § 104 StGB im Wege der Strafbewehrung der Verletzung von Flaggen und Hoheitszeichen ausländischer Staaten die Ehre ausländischer Staaten schützt (vgl. Kreß in Münchner Kommentar, 3. Aufl. 2017, § 104 Rn. 1), dienen § 90a StGB und § 90c StGB-E letztlich der Existenz einer funktionierenden staatlichen Ordnung, welche die Effektivität des Grundrechtsschutzes überhaupt erst sicherstellt (BVerfG, Beschluss vom 7. März 1990 - 1 BvR 266/86 -, BVerfGE 81, 278, Rn. 49). Anders als ausländische Staaten ist die Europäische Union Teil der hoheitlichen Ordnung auf dem Gebiet der Bundesrepublik und damit in gleichem Maße schützenswert wie die Bundesrepublik selbst.
Die Einführung des § 90c StGB stellt die Verunglimpfung der europäischen Flagge und der Hymne unter Strafe und kann damit - in bestimmten Fallkonstellationen - ein Eingriff in die Meinungs- und Kunstfreiheit gemäß Artikel 5 Absatz 1 und Absatz 3 Grundgesetz darstellen.
Für die Eröffnung des Schutzbereichs kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich nicht auf den Inhalt der Äußerung an. Von Artikel 5 Absatz 1 Grundgesetz sind auch Meinungen geschützt, "die auf grundlegende Änderung der politischen Ordnung zielen, unabhängig davon, ob und wie weit sie im Rahmen der grundgesetzlichen Ordnung durchsetzbar sind (vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 4. November 2099 - 1 BvR 2150/08, Rn. 50)". Ihre Grenzen findet die Meinungsfreiheit gemäß Artikel 5 Absatz 2 Variante 1 GG vor allem in allgemeinen Gesetzen. Hierunter sind alle Gesetze zu verstehen, die sich nicht gegen eine bestimmte Meinung als solche richten, sondern dem Schutz eines schlechthin ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung zu schützenden Rechtsgutes dienen. In ihrer rein geistigen Wirkung ist die Meinungsäußerung frei. Beeinträchtigt sie aber ein gesetzlich geschütztes Rechtsgut eines anderen, dessen Schutz gegenüber der Meinungsfreiheit den Vorrang verdient, so wird dieser Eingriff nicht dadurch erlaubt, dass er mittels einer Meinungsäußerung begangen wird. Das Recht zur Meinungsäußerung muss zurücktreten, wenn überwiegende schutzwürdige Interessen eines anderen entgegenstehen. Ob ein solcher Fall vorliegt, ist auf Grund aller Umstände des Falles zu ermitteln (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 4. November 2009 - 1 BvR 2150/08 -, "Wunsiedel", BVerfGE 124, 300, Rn. 54, zitiert nach juris; Urteil des Ersten Senats vom 15. Januar 1958 - 1 BvR 400/51 -, "Lüth", BVerfGE 7, 198, Rn. 35, zitiert nach juris). Zudem können kollidierende Verfassungsgüter die Meinungsfreiheit beschränken (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. April 2004 - 1 BvQ 019/04 (PDF) -, BVerfGE 111, 147, Rn. 24, zitiert nach juris).
Knüpft eine Norm an den Inhalt einer Meinungsäußerung an, kommt es für ihre Einordnung als allgemeines Gesetz darauf an, ob sie dem Schutz eines auch sonst in der Rechtsordnung geschützten Rechtsguts dient. Ist dies der Fall, ist in der Regel zu vermuten, dass das Gesetz nicht gegen eine bestimmte Meinung gerichtet ist, sondern meinungsneutralallgemein auf die Abwehr von Rechtsgutsverletzungen zielt. Insoweit nimmt nicht schon jede Anknüpfung an den Inhalt von Meinungen als solche einem Gesetz den Charakter als allgemeines Gesetz. Vielmehr sind auch inhaltsanknüpfende Normen dann als allgemeine Gesetze zu beurteilen, wenn sie erkennbar auf den Schutz bestimmter Rechtsgüter und nicht gegen eine bestimmte Meinung gerichtet sind (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 4. November 2009 - 1 BvR 2150/08 -, "Wunsiedel", BVerfGE 124, 300, Rn. 55, zitiert nach juris). Hieran gemessen ist eine Norm, welche die Verunglimpfung der Flagge und Hymne der Europäischen Union unter Strafe stellt, als ein allgemeines Gesetz im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 GG anzusehen. Denn die vorgeschlagene Strafbestimmung knüpft ersichtlich nicht von vornherein an den Inhalt einer Meinung an, sondern ist zunächst meinungsneutral. Maßgeblich für diese Vorschrift ist, dass diese die Verunglimpfung der Europäischen Union und ihrer Symbole unabhängig von einer (politischen) Überzeugung unter Strafe stellt.
B. Besonderer Teil
Zu Artikel 1 (Änderung des Strafgesetzbuchs)
Der Entwurf schlägt die Einführung eines neuen Straftatbestandes vor, der die Verunglimpfung der Flagge und Hymne der Europäischen Union unter Strafe stellt. Der Besondere Teil - Erste Abschnitt - Dritte Titel soll nach diesem Entwurf um eine Vorschrift zum Schutz der Verunglimpfung der Europäischen Union ergänzt werden.
Als Tatobjekt soll zunächst die europäische Flagge als ein Symbol für die Europäische Union und für die Einheit sowie im weiteren Sinne für die Identität Europas geschützt sein. Der Kreis der goldenen Sterne auf azurblauem Hintergrund steht für die Solidarität und Harmonie zwischen den europäischen Völkern. Am 8. Dezember 1955 beschloss das Ministerkomitee dieses Emblem (Kreis aus zwölf goldenen Sternen auf blauem Grund) für die Europa-Flagge. Nachdem der Europarat der Verwendung der von ihm 1955 eingeführten Europa-Flagge zugestimmt hatte, wurde sie Anfang 1986 von den Gemeinschaftsorganen eingeführt.
Darüber hinaus soll die Europäische Hymne geschützt werden. Sie stammt aus der Neunten Symphonie, die Ludwig van Beethoven im Jahr 1823 als Vertonung der von Friedrich Schiller 1785 verfassten "Ode an die Freude" komponierte. 1972 erklärte der Europarat Beethovens "Ode an die Freude" zu seiner Hymne. 1985 wurde sie von den EU-Staats- und Regierungschefs als offizielle Hymne der Europäischen Union angenommen.
Der Gesetzentwurf sieht den Schutz dieser beiden Tatobjekte vor. In Anlehnung an § 90a Absatz 1 Nr. 2 StGB stellt das Delikt als abstraktes Gefährdungsdelikt Angriffe auf das Ansehen der Symbole der Europäischen Union unter Strafe. Tathandlung ist in Absatz 1 das Verunglimpfen durch Äußerungen in Bezug auf die Flagge oder Hymne der Europäischen Union.
§ 90c Absatz 2 Satz 1 erweitert den strafrechtlichen Schutz auf die öffentlich gezeigte Flagge, wobei es - in Abweichung zu § 104 Absatz 1 StGB - hingegen nicht auf einen hoheitlichen Bezug ankommt. Es genügt vielmehr, wenn sie von jedermann gezeigt wird. Für die Öffentlichkeit reicht es bei beiden Tatvarianten in Anlehnung an § 90a Absatz 2 StGB aus, wenn die Flagge so angebracht ist, dass sie grundsätzlich für jedermann sichtbar ist, ohne dass es auf die tatsächliche Wahrnehmung ankommt.
Zu den inkriminierten Tathandlungen gehört neben dem Zerstören und Beschädigen (vgl. zur Begriffsbestimmung insofern § 303 StGB) sowie dem Unbrauchbarmachen und Unkenntlichmachen auch das Entfernen sowie das Verüben beschimpfenden Unfugs an der Flagge. Das Tatbestandsmerkmal des beschimpfenden Unfugs ist hierbei erfüllt, wenn sich die Kundgebung der Missachtung von Flagge in roher Form räumlich unmittelbar gegen die Sache richtet, ohne, dass eine Substanzverletzung oder Funktionsstörung eintreten muss (vgl. hierzu Fischer, StGB, 66. Auflage 2019, § 90a, Rn. 10). Beispiele sind das Bespucken oder Betreten der Flagge, um die Europäische Union und deren Werte Freiheit, Frieden und Solidarität verächtlich zu machen. Insoweit ist in subjektiver Hinsicht bedingter Vorsatz ausreichend. Hierbei muss sich der Täter jedoch der Bedeutung seiner Handlung für den unbefangenen Beobachter bewusst sein (vgl. Fischer, StGB, 66. Auflage 2019, § 90a, Rn. 12 m.w. N.).
Der Versuch des Einwirkungstatbestandes ist nach Absatz 2 Satz 2 strafbar.
Zu Artikel 2 (Inkrafttreten)
Artikel 2 regelt das Inkrafttreten.