Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates über Anrechnungsvorschriften und Aktionspläne für die Emissionen und den Abbau von Treibhausgasen infolge von Tätigkeiten im Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft - COM (2012) 93 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl.
Drucksache 102/08 (PDF) = AE-Nr. 080094 und
Drucksache 103/08 (PDF) = AE-Nr. 080095

Begründung

1. Inhalt des Vorschlags

Unmittelbarer Handlungsbedarf

Ende 2010 wurde im Kontext der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) erkannt, dass die Erderwärmung die vorindustriellen Temperaturen um höchstens 2^ C überschreiten darf,1 wenn die negativen Folgen menschlicher Eingriffe in das Klimasystem begrenzt werden sollen. Mit der Reduzierung der globalen Emissionen muss daher jetzt begonnen werden. Dieses langfristige Ziel setzt voraus, dass die globalen Treibhausgasemissionen bis 2050 um mindestens 50 % unter die Werte von 1990 gesenkt werden.2

Die Gruppe der Industriestaaten sollte ihre Emissionen bis 2050 gemessen am Stand von 1990 um 80 bis 95 % reduzieren. Mittelfristig hat sich die EU verpflichtet, ihre Treibhausgasemissionen bis 2020 um 20 % unter die Werte von 1990 zu senken bzw. um 30%, wenn die Voraussetzungen stimmen.3 Der Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (land use, land use change and forestry, LULUCF) fällt nicht unter diese Verpflichtung.

Gemäß der Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten4 ("das Emissionshandelssystem der EU", EU-EHS) und der Entscheidung Nr. 406/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen mit Blick auf die Erfüllung der Verpflichtungen der Gemeinschaft zur Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 20205 ("die "Lastenteilungsentscheidung, LTE) sollten jedoch alle Wirtschaftssektoren dazu beitragen, dass die EU ihr THG-Emissionsreduktionsziel für 2020 erreicht. Darüber hinaus untersucht die Kommission gemäß Artikel 9 der Entscheidung Nr. 406/2009/EG die Modalitäten der Einbeziehung von Emissionen und Kohlenstoffspeicherung im Zusammenhang mit Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft in die Reduktionsverpflichtung der Union, durch die die Dauerhaftigkeit und die Umweltintegrität des Beitrags von Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft sowie die genaue Überwachung und Verbuchung gewährleistet wird, und schlägt gegebenenfalls einen Rechtsakt vor.

Entsprechend schlägt die Kommission nach einer breit angelegten Konsultation von Mitgliedstaaten und Interessenträgern und gestützt auf die Folgenabschätzung einen Beschluss vor, um in einem ersten Schritt eine Rechtsgrundlage für robuste, einheitliche und umfassende Anrechnungsvorschriften für den LULUCF-Sektor zu schaffen, die dessen Besonderheiten Rechnung tragen. Der Vorschlag sieht Rahmenvorschriften für den LULUCF-Sektor vor, die sich von den Rahmenregelungen für die bereits bestehenden Verpflichtungen (EU-EHS und LTE) unterscheiden, d.h. der Sektor wäre in diesem Stadium noch nicht formell in das THG-Emissionsreduktionsziel von 20 % einbezogen. Erst wenn robuste Anrechnungs-, Überwachungs- und Berichterstattungsvorschriften vorliegen, könnte der LULUCF-Sektor formell zur Verwirklichung der Emissionsreduktionsziele der EU beitragen. Deshalb hat die Kommission außerdem vorgeschlagen, die Entscheidung Nr. 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über ein System zur Überwachung der Treibhausgasemissionen in der Gemeinschaft und zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls6 aufzuheben und durch eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein System für die Überwachung von Treibhausgasemissionen sowie für die Berichterstattung über diese Emissionen und über andere klimaschutzrelevante Informationen auf Ebene der Mitgliedstaaten und der EU7 zu ersetzen.

Der Einfluss von Landnutzung und Forstwirtschaft auf den Klimawandel

In der EU stammen Treibhausgasemissionen in erster Linie aus der Energieerzeugung und anderen vom Menschen verursachten Quellen. Gleichzeitig wird Kohlenstoff durch die Fotosynthese aus der Atmosphäre aufgenommen (abgebaut) und in Bäumen und Holzprodukten sowie in anderen Pflanzen und Böden gespeichert. Folglich können durch geeignete Landnutzungen und Bewirtschaftungspraktiken in Land- und Forstwirtschaft der Ausstoß von CO₂ begrenzt und sein Abbau aus der Atmosphäre verstärkt werden. Diese Praktiken fallen in den LULUCF-Sektor, in dem die CO₂-Emissionen und der CO₂-Abbau (allgemein als Änderungen der Kohlenstoffvorräte geschätzt) größenteils auf terrestrische Ökosysteme zurückgehen.8 2009 nahm LULUCF eine Kohlenstoffmenge aus der Atmosphäre auf, die ungefähr 9 % der THG-Gesamtemissionen der EU aus anderen Sektoren entspricht.

Landwirtschaft, Forstwirtschaft, verwandte Industrien und der Energiesektor sind die für LULUCF relevantesten Wirtschaftssektoren und können die Emissionsverringerung und die Schaffung von Senken auf verschiedene Weise beeinflussen. So könnten landbauliche Maßnahmen, die darauf abzielen, weniger Grünlandflächen umzunutzen und die CO₂- Freisetzung infolge der Kultivierung organischer Böden zu verringern, auf die Verbesserung der Bewirtschaftungspraktiken (beispielsweise durch Verwendung anderer Kulturpflanzenarten (z.B. mehr Leguminosen) und Ausweitung von Fruchtfolgen) ausgerichtet werden. Land- und forstwirtschaftliche Praktiken, die eine größere Kohlenstoffaufnahme durch Böden gestatten, indem Tiere oder Nahrungsmittelpflanzen auf Flächen gehalten bzw. angebaut werden, auf denen auch Bäume für die Nutz- und Brennholzerzeugung oder die Erzeugung anderer Holzprodukte angepflanzt werden, würden ebenfalls zur Verringerung der Emissionen beitragen. Organisches Material kann dem Boden auch wieder zugeführt oder darauf liegen gelassen werden, um die Ertragsfähigkeit von Anbau- und Grünflächen zu verbessern; gleichzeitig können wiederbefeuchtete, brachgelegte oder nicht trockengelegte organische Böden, einschließlich Torfböden, und wiederhergestellte degradierte Böden für den Klimaschutz und die biologische Vielfalt in hohem Maße von Vorteil sein. Die Einbeziehung der Acker- und Grünlandbewirtschaftung in die Emissionsanrechnung wäre also notwendig, um dem Beitrag dieser Tätigkeiten zum Klimaschutz in vollem Umfang Rechnung zu tragen.

Auch der Forstsektor besitzt ein großes Klimaschutzpotenzial. So könnten unbewaldete Flächen in Waldflächen umgewandelt (Aufforstung)9, Umwandlungen von Waldflächen für andere Nutzungszwecke (Entwaldung) vermieden, die Kohlenstoffvorräte in vorhandenen Wäldern durch längere Umtriebszeiten gefördert, Kahlschläge vermieden (Waldbewirtschaftung durch Ausdünnen oder selektiven Holzeinschlag), Umstellungen auf naturbelassene Wälder und der verstärkte Rückgriff auf Präventivmaßnahmen gefördert werden, die die Auswirkungen störender Einflüsse wie Brände, Schädlingsbefall und Stürme begrenzen. Als ebenso wichtig sei zu erwähnen, dass die Ertragsfähigkeit vorhandener Wälder gesteigert werden kann, indem die Umtriebszeiten besser an das Ertragspotenzial angepasst werden, die Produktion ertragsarmer Wälder gesteigert und verstärkt Schnittabfall und Astholz genutzt wird, vorausgesetzt, die biologische Vielfalt, die Bodenfruchtbarkeit und die organischen Bodensubstanzen bleiben erhalten. Ergebnisse könnten auch durch Änderungen der Artenzusammensetzung und der Zuwachsraten erreicht werden.

Neben den von Forst- und Landwirtschaft unmittelbar gebotenen Möglichkeiten können auch die nachgeschalteten Industrien (wie Zellstoff- und Papierindustrie, Holzverarbeitung) und der Sektor der erneuerbaren Energien einen Klimaschutzbeitrag leisten, wenn landwirtschaftliche Nutzflächen und Wälder für die Holz- und Energiegewinnung bewirtschaftet werden. Kohlenstoff wird zwar in Bäumen sowie anderen Pflanzen und Böden gespeichert, kann aber auch jahrzehntelang in Produkten (wie Bauholz) eingebunden sein. Industrie- und verbraucherorientierte Maßnahmen können wesentlich dazu beitragen, dass Holz längerfristig genutzt und recycelt und/oder die Produktion von Zellstoff, Papier und Holzprodukten gesteigert wird und emissionsstärkere Äquivalente (wie Beton, Stahl, aus fossilen Brennstoffe hergestellte Kunststoffe) ersetzt werden. So kann die Bio-Industrie Kulturpflanzen nutzen, um andere Materialien zu ersetzen (z.B. Glasfasern durch Hanf und Gras als Isoliermaterial, Stroh zur Möbelherstellung, Autotürverkleidungen aus Flachs oder Sisal, Bio-Kunststoffe), oder zu Energiezwecken (Biomasse anstelle von fossilen Brennstoffen). Studien zeigen, dass für jede Tonne Kohlenstoff in Holzprodukten, die Nichtholzprodukte ersetzen, im Schnitt voraussichtlich zwei Tonnen CO₂ eingespart werden können. 10

Die Einbeziehung der verbindlichen Anrechnung von Waldbewirtschaftungs-, Ackerbewirtschaftungs- und Weidebewirtschaftungstätigkeiten würde die von Landwirten, Forstwirten und forstbasierten Industrien getroffenen Maßnahmen sichtbarer machen und die Grundlage für politische Anreize zur Verbesserung der Klimaschutzmaßnahmen dieser Bereiche schaffen. Durch die Anrechnung derartiger Anstrengungen würde der gesamte Klimaschutzbeitrag dieser Sektoren genauer berücksichtigt, und die Emissionsreduktionsziele könnten auf kostenwirksamere Weise erreicht werden.

Da sich Flächennutzungen in der Landwirtschaft, Forstwirtschaft und verwandte Industrien in den einzelnen Mitgliedstaaten, was ihr Emissionspotenzial innerhalb der EU anbelangt, sehr unterschiedlich präsentieren, gibt es keine Vorgehensweise, die allen gerecht würde. Ein maßgeschneidertes Konzept ist notwendig, um die unterschiedlichen Formen der Landnutzung und der forstwirtschaftlichen Praktiken zu regeln. Grundlegende Voraussetzung für den Schutz und die Verbesserung der Kohlenstoffvorräte und der Abbaurate ist es, einheitliche Ausgangsbedingungen für die unterschiedlichen Vorgehensweisen der verschiedenen Sektoren der Mitgliedstaaten (z.B. Weidebewirtschaftung oder Bioenergieproduktion) zu schaffen, indem die Emissionen und der Abbau von THG im LULUCF-Sektor auf akkurate und einheitliche Weise angerechnet werden.

Die derzeitigen Maßnahmen reichen nicht aus

Der LULUCF-Sektor trägt zwar noch nicht zum Emissionsreduktionsziel der EU für 2020 bei, fällt jedoch zum Teil unter die Verpflichtung der EU im Rahmen des Kyoto-Protokolls zur UNFCCC ("Kyoto-Protokoll"), das der Rat mit der Entscheidung 2002/358/EG11 für den Zeitraum 2008-2012 genehmigt hat. Die bisherigen internationalen Anrechnungsregeln (eine Kombination aus freiwilligen und verbindlichen Praktiken) haben jedoch erhebliche Nachteile. Insbesondere werden nach diesen Regeln die meisten LULUCF-Tätigkeiten auf freiwilliger Basis angerechnet, vor allem in den Bereichen Waldbewirtschaftung (die rund 70 % des Sektors ausmacht), Ackerbewirtschaftung und Weidebewirtschaftung (rund 17 % des Sektors). Entsprechend wird die Anrechnung in den Mitgliedstaaten in diesem ersten Verpflichtungszeitraum des Kyoto-Protokolls sehr unterschiedlich gehandhabt. Ein weiterer Nachteil ist der Mangel an Anreizen für Klimaschutzmaßnahmen in der Forstwirtschaft. Eine bessere Anrechnung ist notwendig, um in den Mitgliedstaaten für die Sektoren Landwirtschaft, Forstwirtschaft, verwandte Industrien und Energie gleiche Ausgangsbedingungen zu schaffen, die ein kohärentes Vorgehen auf dem EU-Binnenmarkt gewährleisten.

Eine robuste und einheitliche Schätzung der Emissionen und des Abbaus von Treibhausgasen in der Land- und Forstwirtschaft setzt Investitionen in die Überwachungs- und Berichterstattungskapazitäten voraus. Da hier nach wie vor erhebliche Lücken bestehen, müssen Genauigkeit und Vollständigkeit der übermittelten Daten verbessert werden; dies gilt vor allem für Daten über landwirtschaftlich genutzte Böden. Eine bessere Überwachung und Berichterstattung wird den Anrechnungsprozess folglich nicht nur erleichtern, sondern würde auch einen aussagekräftigen, klaren und sichtbaren Fortschrittsindikator für die Sektoren Land- und Forstwirtschaft liefern.

Auch die Förderung von Synergien mit allgemeineren politischen Zielen ist wichtig. Zwar gibt es Anreize zur Förderung der Nutzung von Bioenergien12, es fehlt jedoch ein kohärentes Klimaschutzkonzept für den LULUCF-Sektor in Form von Maßnahmen in Land- und Forstwirtschaft und verwandten Industrien.

Klimaschutzmaßnahmen könnten in der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) durchaus eine zunehmend wichtige Rolle spielen. Im Kontext der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums für die Zeit nach 2013 ließen sich Klimaschutz und Klimaanpassung konkreter angehen, wenn bessere Anreize für die Sequestrierung von CO₂ in der Land- und Forstwirtschaft geboten würden. Einige dieser Anreize würden nicht nur die Kohlenstoffvorräte verbessern und schützen, sondern gleichzeitig auch positive Nebeneffekte für die Biodiversität und für die Klimaanpassung generieren (bessere Wasserrückhaltekapazität und weniger Erosion). Die verbindliche Anrechnung der dabei anfallenden Kohlenstoffströme würde den positiven Einfluss dieser Maßnahmen sichtbarer machen und gewährleisten, dass sie in vollem Umfang zur Bewältigung des Klimaproblems beitragen. Die Anrechnung des LULUCF-Sektors würde auch die Vorteile nachhaltiger Bioenergie hervorheben, weil den damit zusammenhängenden Emissionen, vor allem den bislang unberücksichtigten Emissionen aus der Verbrennung von Biomasse, besser Rechnung getragen würde. Dies würde die Anreizwirkung von Nachhaltigkeitskriterien im Kontext der Ziele für erneuerbare Energien verstärken.

LULUCF lässt sich jedoch nicht mit anderen Sektoren vergleichen. Der Abbau und die Emissionen von Treibhausgasen in diesem Sektor sind die Folge relativ langwieriger natürlicher Prozesse. Es können Jahrzehnte vergehen, bevor Maßnahmen wie Aufforstungen signifikante Wirkung zeigen. Deshalb sollten Maßnahmen zur Verbesserung des Abbaus und zur Verringerung der Emissionen von Treibhausgasen in Land- und Forstwirtschaft langfristig angesetzt werden. Außerdem sind Emissionen und Emissionsabbau umkehrbare Prozesse: Eine Umkehrung kann die Folge von Extremereignissen wie Bränden, Stürmen, Dürren oder Schädlingsbefall und deren Auswirkungen auf Wälder und Bodendecke sein oder durch Bewirtschaftungsentscheidungen (z.B. das Fällen oder Pflanzen von Bäumen) ausgelöst werden. Darüber hinaus sind die Emissionen und der Emissionsabbau in Wäldern von einem Jahr zum anderen starken Schwankungen unterworfen und können in bestimmten Mitgliedstaaten aufgrund natürlicher Störungen und der Holzernte bis zu 35 % der Jahresgesamtemissionen ausmachen. Entsprechend würde es für die Mitgliedstaaten schwierig, Jahresziele zu erreichen.

Obgleich THG-Emissionen und THG-Abbau im LULUCF-Sektor im Rahmen der UNFCCC gemeldet und zum Teil auch im Rahmen des Kyoto-Protokolls angerechnet werden, wurde der Sektor nicht in die Klimaschutzverpflichtungen der EU im Rahmen des Klima- und Energiepakets einbezogen, weil gravierende Schwachstellen in den internationalen Regeln für die Anrechnung der THG-Emissionen und des THG-Abbaus in diesem Sektor erkannt wurden. Auch wurde zum Zeitpunkt der Festlegung des Emissionsreduktionsziels der EU davon ausgegangen, dass der Kopenhagener Klimagipfel von 2009 ein internationales Klimaübereinkommen einschließlich einer überarbeiteten Regelung für die LULUCF-Anrechnung hervorbringen würde, die die Union alsdann hätte übernehmen können. Dazu ist es jedoch damals nicht gekommen.

Auf der als Tagung der Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls fungierenden 17. Konferenz der UNFCCC-Vertragsparteien im Dezember 2011 in Durban wurden jedoch Fortschritte erzielt. Es kam zum Beschluss -/CMP.7, der ab einem zweiten Kyoto-Verpflichtungszeitraum Regeln, Definitionen und Anrechnungsmodalitäten für den LULUCF-Sektor enthält. Insbesondere die Anrechnung von Waldbewirtschaftungstätigkeiten, einschließlich der Ernte von Holzprodukten, soll künftig verbindlich sein, und es wurden Begriffe wie "natürliche Störungen" und "Trockenlegung von Feuchtgebieten/ Wiederbefeuchtung trockengelegter Flächen" bestimmt. Insofern ist es wichtig, dass die Arbeiten auf EU-Ebene mit den internationalen Prozessen Schritt halten. Ein Legislativvorschlag für die Anrechnung der THG-Emissionen und des THG-Abbaus durch LULUCF-bezogene Tätigkeiten innerhalb der EU muss mit den auf internationaler Ebene gefassten Beschlüssen in Einklang stehen, damit eine angemessene Kohärenz gewährleistet ist; die EU hätte damit aber auch die Möglichkeit, mit Blick auf ein internationales Übereinkommen über einen zweiten Kyoto-Verpflichtungszeitraum eine Vorreiterrolle zu spielen.

Mit dem vorliegenden Vorschlag soll der LULUCF-Sektor daher in Form einer separaten Rahmenregelung, die den Besonderheiten des Sektors Rechnung trägt und einen robusten und einheitlichen Anrechnungsrahmen gewährleistet, schrittweise in die Klimaschutzpolitik der EU einbezogen werden. Der wichtigste Punkt ist jedoch, dass dadurch der Prozess der Anrechnung der anthropogenen Treibhausgasemissionen aus allen Wirtschaftssektoren der EU abgeschlossen, die Sichtbarkeit der bisherigen und neuer Klimaschutzmaßnahmen in Land- und Forstwirtschaft und in verwandten Industrien automatisch verbessert und ein Grundstein für die Schaffung adäquater politischer Anreize gelegt würde (z.B. in der GAP und mit Blick auf den Fahrplan für ein ressourceneffizientes Europa 13). Die Festlegung gemeinsamer Anrechnungsvorschriften für die EU würde die Ausgangsbedingungen zwischen den Mitgliedstaaten vereinheitlichen. Veränderungen der Kohlenstoffvorräte infolge der Nutzung heimischer Biomasse würden erfasst, und die Anrechnung der Nutzung von Bioenergien in den Wirtschaftssektoren wäre somit vollständig. Dies wiederum würde die Umweltintegrität der Klimaschutzpolitik der EU festigen. Und schließlich wäre die Rahmenregelung ein wichtiger und notwendiger kosteneffizienter Schritt hin zu ehrgeizigeren Klimazielen. Aus diesem Blickwinkel ist es wichtig, dass robuste und einheitliche Anrechnungsvorschriften für den Sektor festgelegt werden, die sicherstellen, dass letzterer zu den Klimaschutzherausforderungen seinen Beitrag leistet.

2. Ergebnisse der Anhörungen interessierter Kreise der Folgenabschätzungen

Anhörungen von Interessenträgern

Anfang 2010 wurde im Rahmen des Europäischen Programms zur Klimaänderung eine Sachverständigengruppe für Klimapolitik im Bereich LULUCF eingesetzt. Die Gruppe setzte sich aus Vertretern zahlreicher Interessengruppen (Umwelt-NRO, Handelsverbände, Experten aus öffentlichen Verwaltungen und Wissenschaftlern) zusammen. Ihr Auftrag bestand darin, Fragen bezüglich der Einbeziehung des LULUCF-Sektors in die Klimaschutzpolitik der EU herauszuarbeiten und zu prüfen und die Kommission so bei der Bestimmung des Geltungsbereichs und der Ausrichtung ihrer Arbeiten zu unterstützen. Der Kurzbericht mit den wichtigsten Ergebnissen kann über die entsprechenden Websites der Kommission abgerufen werden. 14

2010 wurde eine öffentliche Online-Konsultation durchgeführt, um die Meinungen zu den Möglichkeiten und Herausforderungen im Zusammenhang mit der Einbeziehung des LULUCF-Sektors in die Verpflichtungen der EU zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen in Erfahrung zu bringen. 15 Es gingen insgesamt 153 Antworten ein (von Privatunternehmen, Industrie- und Wirtschaftsverbänden, Privatpersonen und privaten Landbesitzern, Nichtregierungsorganisationen, Akademikern, Wissenschaftlern und Behörden). Im Rahmen einer separaten Konsultation wurden dieselben Fragen anschließend an die Mitgliedstaaten gestellt; 14 Antworten gingen ein. Nach Auswertung der Daten aus der öffentlichen Online-Konsultation lassen sich die Ergebnisse wie folgt zusammenfassen:

Die vollständigen Ergebnisse der öffentlichen Online-Konsultation und der Konsultation mit den Mitgliedstaaten können auf den entsprechenden Websites der Kommission eingesehen werden. 16

Am 28. Januar 2011 hat die Kommission in Brüssel auch ein Treffen mit Interessenträgern veranstaltet. Rund 75 Vertreter der Mitgliedstaaten, von Handelsverbänden, von UmweltNRO und Forschungsinstituten nahmen an den Debatten teil. Auch diese Ergebnisse können über die jeweiligen Websites der Kommission abgerufen werden. 17

Folgenabschätzung

Bei der Folgenabschätzung wurden drei Kernfragen geprüft, die vor der Entscheidung über die Art und Weise der Einbeziehung von LULUCF in die THG-Emissionsreduktionsverpflichtungen der EU beantwortet werden müssen:

Gestützt auf den Rahmen für die Einbeziehung des Sektors in die Klimaschutzverpflichtungen der EU (bisher in LTE und EU-EHS geregelt) wurden in der Folgenabschätzung drei Optionen für die LULUCF-Einbeziehung geprüft: Einbeziehung im Rahmen der LTE, Einbeziehung als separate Rahmenregelung oder Hinausschiebung der Einbeziehung auf einen späteren Zeitpunkt. Jede Option wurde unter Anrechnungs- und Überwachungsgesichtspunkten untersucht. Die potenziellen sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen der verschiedenen Optionen wurden im Detail geprüft.

Die Folgenabschätzung legte den Schluss nahe, dass es gute Gründe dafür gibt, LULUCF in die Emissionsreduktionsverpflichtungen der EU einzubeziehen, insbesondere um die Maßnahmenkohärenz, die Umweltintegrität und die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu verbessern. Dies lässt sich jedoch nur erreichen, wenn für LULUCF ein richtiger Rahmen geschaffen wird. Die starken Schwankungen der THG-Emissionen und des THG-Abbaus in den Wäldern bedeuten, dass die für andere Sektoren geltenden jährlichen Emissionsreduktionsziele ungeeignet sind. Auch die für den Erfolg von Klimaschutzmaßnahmen erforderlichen langen Vorlaufzeiten heben LULUCF von den meisten anderen Sektoren ab. Entsprechend führte die Folgenabschätzung zu dem Schluss, dass ein separater rechtlicher Rahmen für LULUCF die Vorzugsoption wäre. Unter Anrechnungsgesichtspunkten sah die als die beste herausgearbeitete Option vor, die Anrechnung der Emissionen und des Abbaus von THG aus forst- und aus landwirtschaftlichen Tätigkeiten verbindlich vorzuschreiben und allen Klimaschutzmaßnahmen dasselbe Gewicht zu verleihen, egal ob sie in der Forstwirtschaft, der Landwirtschaft, in verwandten Industrien oder im Energiesektor durchgeführt werden. Dies ist kosteneffizienter, und es werden einheitliche Ausgangsbedingungen sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für die verschiedenen Sektoren des EU-Binnenmarktes gewährleistet. Ferner ist eine Rahmenregelung zur Schaffung von Anreizen vorgesehen, damit Land- und Forstwirte und verwandte Industrien Klimaschutzmaßnahmen durchführen, die nicht nur sichtbar sind, sondern auch ordnungsgemäß aufgezeichnet werden. Eine allgemeine Erfassung von THG-Emissionen und THG-Abbau wird auch gewährleisten, dass potenzielle Umkehrungen im Anrechnungssystem berücksichtigt werden. Klimaschutzmaßnahmen sollten jedoch nicht hinausgezögert werden. Es könnten nationale Aktionspläne erarbeitet werden, die strategische Leitlinien und LULUCF-Prognosen enthalten. Dies wäre eine Zwischenstufe bis zur vollständigen Einbeziehung des Sektors in die laufenden politischen Maßnahmen. Aus der Folgenabschätzung ging ferner hervor, dass Überwachung und Berichterstattung verbessert werden müssen, um den Anrechnungsrahmen und die Fortschrittsindikatoren für Land- und Forstwirtschaft zu untermauern. Auf Vorschlag der Kommission soll dies in Form einer separaten Rahmenregelung, d.h. durch Überarbeitung der Entscheidung über das Überwachungssystem erfolgen. Im Interesse der Vergleichbarkeit und der Kosteneffizienz könnten auch EU-weite Überwachungsinstrumente wie LUCAS und CORINE verstärkt genutzt werden.

Die vollständigen Ergebnisse sind der Folgenabschätzung zu diesem Vorschlag zu entnehmen.

Zusammenfassung des Vorschlags

Mit diesem Beschluss sollen robuste und umfassende Anrechnungsvorschriften für LULUCF festgelegt werden, auch um eine künftige Politikentwicklung hin zur vollständigen Einbeziehung von LULUCF in die THG-Emissionsreduktionsverpflichtungen der Union zu ermöglichen, sofern die Voraussetzungen stimmen.

Zu diesem Zweck umfasst der Beschluss

3. Rechtliche Aspekte des Vorschlags

Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage des Legislativvorschlags ist Artikel 192 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Der Vorschlag verfolgt ein rechtmäßiges Ziel im Sinne von Artikel 191 Absatz 1 des genannten Vertrags, namentlich die Bekämpfung des Klimawandels. Mit dem Legislativvorschlag soll sichergestellt werden, dass die Mitgliedstaaten die THG-Emissionen (aus Quellen) und den THG-Abbau (durch Senken) im LULUCF-Sektor akkurat und auf kohärente Weise anrechnen, um die Verfügbarkeit von Informationen für die Politikgestaltung und Entscheidungsfindung im Kontext der Klimaschutzverpflichtungen der EU zu verbessern und Anreize für Klimaschutzanstrengungen zu schaffen. Dieses Ziel kann durch ein weniger restriktives Instrument als den Legislativvorschlag nicht erreicht werden.

Subsidiaritätsprinzip

Damit ein Tätigwerden der Union gerechtfertigt ist, muss das Subsidiaritätsprinzip gewahrt sein.

(a) Transnationaler Charakter des Problems (Kriterium der Erforderlichkeit)

Der Klimawandel ist ein grenzüberschreitendes Problem, das ein gemeinsames Vorgehen der Mitgliedstaaten erfordert. Mit nationalen Maßnahmen allein ließen sich die gemeinsamen THG-Emissionsreduktionsziele auf Unionsebene nicht erreichen; auch die übergeordneten Ziele und internationalen Verpflichtungen könnten nicht eingehalten werden. Die Union muss daher einen Regelungsrahmen schaffen, der - wo immer möglich - eine einheitliche Anrechnung der LULUCF-Tätigkeiten gewährleistet, damit der Sektor einen besseren Beitrag zu den Klimaschutzverpflichtungen der Union leisten kann.

(b) Kriterium der Wirksamkeit (Mehrwert)

Gemessen an einzelstaatlichen Maßnahmen würden Maßnahmen auf EU-Ebene aufgrund ihrer Wirksamkeit klare Vorteile erbringen. Da die übergeordneten Klimaschutzverpflichtungen auf EU-Ebene eingegangen werden, bietet es sich an, auch die erforderlichen Anrechnungsvorschriften auf dieser Ebene festzulegen. Außerdem setzt die Lösung der herausgearbeiteten Probleme, z.B. das Erfordernis akkurater und kohärenter Anrechnungsmethodiken für die verschiedenen LULUCF-Tätigkeiten, allen Mitgliedstaaten gemeinsame Vorschriften voraus. Dies kann nur auf EU-Ebene bewerkstelligt werden.

Dieser Rechtsrahmen gewährleistet Wirksamkeit, weil er harmonisierte und robuste Anrechnungsvorschriften und LULUCF-Aktionspläne vorsieht und eine detailliertere Fortschrittsprüfung und -bewertung in den Mitgliedstaaten ermöglicht. Dadurch wird die Kohärenz der EU-Klimapolitik gewährleistet, die Umweltintegrität der EU-Klimaschutzverpflichtungen weiter verbessert und die wirtschaftliche Effizienz der EU-Klimapolitik verstärkt.

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag wird dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit aus folgenden Gründen gerecht:

Er geht nicht über das zum Erreichen der Ziele (Verbesserung der Qualität der Klimaschutzdaten und Gewährleistung der Einhaltung internationaler und europäischer Vorschriften und Verpflichtungen) erforderliche Maß hinaus.

Er steht in einem angemessenen Verhältnis zum übergeordneten Ziel der EU, die Ziele des Klima- und Energiepakets der EU, des Kyoto-Protokolls, der Vereinbarung von Kopenhagen, der Beschlüsse 1/CP.16, 1/CMP.6 und 2/CMP.6 ("Vereinbarungen von Cancun") zu erreichen.

Er regelt die Durchführung der Anrechnungsvorschriften, die den auf internationaler Ebene vereinbarten und angewendeten Regeln (insbesondere in Bezug auf den Beschluss -/CMP.7) zwar vergleichbar, jedoch robuster und umfassender sind.

4. Auswirkungen auf den Haushalt

Wie aus dem Finanzbogen zu diesem Beschluss hervorgeht, wird der Beschluss im Rahmen des existierenden Haushaltsplans implementiert und wird sich nicht auf den mehrjährigen Finanzrahmen auswirken.

5. Fakultative Angaben

Der Vorschlag enthält eine Bestimmung, der zufolge die Kommission nach Ablauf des ersten Anrechnungszeitraums die Anrechnungsvorschriften dieses Beschlusses spätestens innerhalb eines Jahres überprüfen wird.

Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments des Rates über Anrechnungsvorschriften und Aktionspläne für die Emissionen und den Abbau von Treibhausgasen infolge von Tätigkeiten im Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft

Das Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 192 Absatz 1, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Vorschlags an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses18, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen19, nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgenden Beschluss Erlassen:

Artikel 1
Gegenstand und Geltungsbereich

Dieser Beschluss regelt die Anrechnung der Emissionen und des Abbaus von Treibhausgasen (THG) im Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (land use, land use change and forestry, LULUCF). Er macht den Mitgliedstaaten außerdem die Aufstellung von LULUCF-Aktionsplänen zur Auflage mit dem Ziel, THG-Emissionen zu begrenzen oder zu verringern und den THG-Abbau aufrechtzuerhalten oder zu verbessern, und sieht vor, dass die Kommission diese Pläne evaluiert.

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Artikel 3
Verpflichtung zur Errichtung und Führung von LULUCF-Konten

Artikel 4
Allgemeine Anrechnungsvorschriften

Artikel 5
Anrechnungsvorschriften für Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung

Artikel 6
Anrechnungsvorschriften für die Waldbewirtschaftung

Artikel 7
Anrechnungsvorschriften für HWP-Produkte

Artikel 8
Anrechnungsvorschriften für die Ackerbewirtschaftung, Weidebewirtschaftung, Rekultivierung und Trockenlegung von Feuchtgebieten/Wiederbefeuchtung trockengelegter Flächen

Artikel 9
Anrechnungsvorschriften für natürliche Störungen

Artikel 10
LULUCF-Aktionspläne

Die Mitgliedstaaten tragen den Evaluierungsergebnissen der Kommission auf gebührende Weise Rechnung und machen ihre LULUCF-Aktionspläne innerhalb von drei Monaten nach dem Erhalt dieser Ergebnisse in elektronischer Form öffentlich zugänglich.

Artikel 11
Überprüfung

Die Kommission überprüft die Anrechnungsvorschriften dieses Beschlusses nach Ablauf des ersten Anrechnungszeitraums gemäß Anhang I spätestens innerhalb eines Jahres.

Artikel 12
Ausübung der Befugnisübertragung

Artikel 13

Dieser Beschluss tritt am 1. Januar 2013 in Kraft.

Artikel 14

Dieser Beschluss ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.
Geschehen zu Brüssel am 12.3.2012
Für das Europäische Parlament
Der Präsident
Für den Rat
Der Präsident

Anhang I
Anrechnungszeiträume gemäss Artikel 3 Absatz 1

Anrechnungszeitraum
Jahre
Erster Anrechnungszeitraum1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2020

Anhang II
Referenzwerte gemäss Artikel 6, nach Mitgliedstaaten

Mitgliedstaat Gg Kohlendioxid-(CO₂)-Äquivalente/Jahr
Belgien-2499
Bulgarien-7950
Dänemark409
Deutschland-22418
Estland-2741
Finnland-20466
Frankreich-67410
Griechenland-1830
Irland-142
Italien-22166
Lettland-16302
Litauen-4552
Luxemburg-418
Malta-49
Niederlande-1425
Österreich-6516
Polen-27133
Portugal-6830
Rumänien-15793
Slowakei-1084
Slowenien-3171
Spanien-23100
Schweden-41336
Tschechische Republik-4686
Ungarn-1000
Vereinigtes Königreich-8268
Zypern-157

Anhang III
Zerfallsfunktion erster Ordnung Standard-Halbwertzeiten gemäss Artikel 7

Zerfallsfunktion erster Ordnung, beginnend mit i = 1990 bis zum aktuellen Jahr:

dabei sind:

i = Jahr
C(i) = der Kohlenstoffvorrat des HWP-Speichers zu Beginn von Jahr i, Gg C k = die Konstante des Zerfalls erster Ordnung, ausgedrückt in Jahr-1 (k =ln (2) HL, wobei HL der Halbwertzeit des HWP-Speichers in Jahren entspricht.)
Zufluss(i) = der Zufluss in den HWP-Speicher im Jahr i, Gg C Jahr-1
AC(i) = die Änderung der Kohlenstoffvorräte im HWP-Speicher im Jahr i, Gg C Jahr-1, Standard-Halbwertzeiten (HL):
2 Jahre für Papier
25 Jahre für Holzplatten 35 Jahre für Schnittholz.

Anhang IV
Massnahmen, die für LULUCF-Aktionspläne gemäss Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe D in Frage kommen