971. Sitzung des Bundesrates am 19. Oktober 2018
A
Der federführende Ausschuss für Frauen und Jugend (FJ),
der Finanzausschuss (Fz), der Ausschuss für Innere Angelegenheiten (In) und der Ausschuss für Kulturfragen (K) empfehlen dem Bundesrat, zu dem Gesetzentwurf gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes wie folgt Stellung zu nehmen:
1. Zu Artikel 1 (§ 1 Absatz 2 Satz 1 KiQuTG)
In Artikel 1 sind in § 1 Absatz 2 Satz 1 die Wörter "bis zum Schuleintritt" zu streichen.
Begründung:
Die Kindertagesförderung umfasst gemäß § 24 Absatz 4 SGB VIII auch Kinder im schulpflichtigen Alter. Eine Begrenzung auf Kinder bis zum Schuleintritt ist daher nicht sachgerecht.
2. Zu Artikel 1 (§ 2 Satz 1 Nummer 1 und Nummer 5 und Satz 2 KiQuTG)
Die Umsetzung von Maßnahmen nach § 2 Satz 1 Nummer 1 und Nummer 5 sowie Satz 2 KiQuTG muss mit investiven Maßnahmen einhergehen. In Zeiten eines demographisch bedingten, dynamischen Platzausbaus für Kinder unter und über drei Jahren ist es unabdingbar, dass sich diese Maßnahmen auf schon bestehende Plätze sowie auf zusätzlich benötigte Räume im Zuge eines quantitativen Ausbaus zur Erfüllung von Rechtsansprüchen beziehen dürfen und förderfähig sind. Schließlich dient insbesondere der weitere quantitative Ausbau der Betreuungsplätze dem Abbau von Hürden zur Inanspruchnahme des Angebots in der Kindertagesbetreuung. [Darüber hinaus dienen auch Investitionen zur Sanierung bestehender Einrichtungen der Verbesserung der Qualität der Kindertagesbetreuung.] Der Bundesrat fordert die Bundesregierung daher auf, den weiteren quantitativen Ausbau, also die Schaffung neuer Plätze zur Erfüllung der Rechtsansprüche aus § 24 SGB VIII, [sowie die Sanierung bestehender Einrichtungen] ebenfalls finanziell zu unterstützen und in den Katalog der Maßnahmen zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Verbesserung der Teilhabe in der Kindertagesbetreuung einzubeziehen.
3. Aufgrund der Zusagen im Koalitionsvertrag erwartet der Bundesrat, dass alle seit dem 12. März 2018 umgesetzten Maßnahmen in den Ländern in den abzuschließenden Vereinbarungen berücksichtigt werden, soweit sie in den geplanten Maßnahmenkatalog einbezogen werden können. Maßnahmen der Beitragsentlastung der Eltern bis hin zur Beitragsfreiheit, die als gleichwertiges Handlungsfeld zu betrachten sind, sind auch einzubeziehen, soweit sie vor dem 12. März 2018 in Kraft getreten sind.
4. Ferner erwartet der Bundesrat in Anbetracht der Zusagen im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, dass alle seit dem 12. März 2018 umgesetzten Maßnahmen in den Ländern in den abzuschließenden Vereinbarungen berücksichtigt werden, soweit sie in den geplanten Maßnahmenkatalog einbezogen werden können. Insbesondere sind Maßnahmen der Beitragsentlastung der Eltern bis hin zur Beitragsfreiheit einzubeziehen, soweit sie seit dem 12. März 2018 in Kraft getreten sind.
5. Zu Artikel 1 (§ 2 Satz 3, § 3 Absatz 1 und Absatz 2, § 4 Satz 2 Nummer 5, § 6 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 Satz 3 - neu - und Satz 4 - neu - KiQuTG) und Artikel 4 (§ 1 Absatz 5 Satz 01 - neu - und Satz 1 FAG)
- a) Artikel 1 ist wie folgt zu ändern:
- aa) In § 2 ist Satz 3 zu streichen.
- bb) § 3 ist wie folgt zu ändern:
- cc) In § 4 Satz 2 Nummer 5 sind nach den Wörtern "dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend die" die Wörter "gemeinsam mit den Ländern festgelegten," einzufügen.
- dd) § 6 ist wie folgt zu ändern:
- b) In Artikel 4 ist § 1 Absatz 5 Satz 1 durch folgende Sätze zu ersetzen:
"Zum Ausgleich für Belastungen der Länder aus dem Gesetz zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Teilhabe in der Kindertagesbetreuung vom [einsetzen: Datum und Fundstelle des Gesetzes] unterstützt der Bund die Länder dauerhaft. Aufgrund des Satzes 1 und der Änderung des Achten Buches Sozialgesetzbuch durch die Artikel 1 und 2 des Gesetzes vom ... [einsetzen: Datum und Fundstelle des Gesetzes] verringern sich die in Absatz 2 genannten Beträge für den Bund im Jahr 2020 um 993 Millionen Euro, im Jahr 2021 um 1 993 Millionen Euro und ab dem Jahr 2022 um 1 993 Millionen Euro; die in Absatz 2 genannten Beträge für die Länder erhöhen sich entsprechend im Jahr 2020 um 993 Millionen Euro, im Jahr 2021 um 1 993 Millionen Euro und ab dem Jahr 2022 um 1 993 Millionen Euro."
Begründung:
Mit dem Gesetzentwurf zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Teilhabe in der Kindertagesbetreuung beabsichtigt der Bund, sich an den Kosten der Länder für Qualitätsverbesserungen und Beitragsfreiheit in der Kindertagesbetreuung finanziell zu beteiligen. Ziel des Gesetzentwurfs ist, "nachhaltig und dauerhaft die Qualität der frühen Bildung, Erziehung und Betreuung in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege bundesweit weiterzuentwickeln und bestehende Unterschiede zwischen den Ländern anzugleichen". Dies wird ausdrücklich begrüßt. Damit das verfolgte Ziel jedoch gelingen kann, ist es notwendig, dass die Mittel des Bundes den Ländern [dauerhaft] zur Verfügung stehen. Die Länder sollen erhebliche Qualitätsverbesserungen in der Kindertagesbetreuung vornehmen, erhalten ansonsten aber lediglich für vier Jahre finanzielle Unterstützung vom Bund. Damit die erfolgten Maßnahmen auch über das Jahr 2022 hinweg bestehen können, ist im Finanzausgleichsgesetz sicherzustellen, dass die Länder dauerhaft Mittel zum Ausgleich der Belastungen der Länder aus dem Gesetz zur Weiterentwicklung der Qualität der Kindertagesbetreuung erhalten. Insoweit wird auf die Stellungnahme des Bundesrates zu dem Entwurf eines Gesetzes zur steuerlichen Entlastung der Familien sowie zur Anpassung weiterer steuerlicher Regelungen (Familienentlastungsgesetz - FamEntlastG) vom 21. September 2018 verwiesen (vgl. BR-Drucksache 373/18(B) 
).
Zu Buchstabe a:
Zu Doppelbuchstabe aa:
Die Länder entscheiden selbst über die aus ihrer Sicht anzustrebenden Handlungsziele und den entsprechenden Mitteleinsatz. Durch die Regelung in § 2 Satz 3 KiQuTG, dass die Maßnahmen gemäß § 2 Satz 1 Nummer 1 bis 4 KiQuTG von vorrangiger Bedeutung sind, greift der Bund in die Kompetenzen der Länder ein. Die in § 2 Satz 2 KiQuTG genannten Handlungsfelder sind gleichrangig zu behandeln.
Zu Doppelbuchstabe bb:
Die Länder analysieren ihre individuelle Ausgangslage in Handlungsfeldern und Maßnahmen nach § 2 KiQuTG. Eine ausführliche Analyse muss nicht in allen Handlungsfeldern und auch nicht in jedem Fall bezüglich der Maßnahmen nach § 2 Satz 2 KiQuTG stattfinden. Insoweit handelt es sich um eine Klarstellung.
Zu Doppelbuchstabe cc:
Die für das Monitoring nach § 6 Absatz 2 Satz 2 KiQuTG erforderlichen Daten, die jährlich an den Bund übermittelt werden müssen, sollen mit den Ländern gemeinsam festgelegt werden. Nur so kann sichergestellt werden, dass die Länder angemessen in die Auswahl der für den Bund erforderlichen Daten einbezogen werden.
Zu Doppelbuchstabe dd:
Da die Mittel vom Bund dauerhaft zur Verfügung gestellt werden sollen, muss auch das Monitoring entsprechend nach dem Jahr 2023 fortgeführt werden. Im Jahr 2022 überprüft die Bundesregierung darüber hinaus unter Beteiligung der Länder den in Artikel 4 festgelegten Kostenrahmen. Mit dieser Evaluation soll berücksichtigt werden, dass es sich bei den quantitativen und qualitativen Weiterentwicklungen im Bereich der Kindertagesbetreuung um dynamische Prozesse handelt und vor dem Hintergrund realer Kostenentwicklungen und weiterer Ausbaunotwendigkeiten mit einem weiteren Aufwuchs der Kosten auszugehen ist.
Zu Buchstabe b:
Der Bund muss sich dauerhaft an den Kosten der Länder für Qualitätsverbesserungen und Beitragsfreiheit in der Kindertagesbetreuung finanziell beteiligen. Auf obenstehende Begründung wird verwiesen.
6. Zu Artikel 1 (§ 3 Absatz 3 KiQuTG)
In Artikel 1 ist § 3 Absatz 3 zu streichen.
Begründung:
Die Vorgabe, wer bei der Analyse der Ausgangslage sowie bei der Ermittlung der Handlungsfelder, Maßnahmen und Handlungsziele beteiligt werden soll, stellt einen Eingriff in die internen Willensbildungsprozesse der Länder dar.
Es ist Sache der Länder, die Beteiligungsprozesse entsprechend der jeweiligen Gepflogenheiten zu gestalten.
Vorgaben des Bundes sind weder geboten noch erforderlich.
7. Zu Artikel 1 (§ 3 Absatz 4 Nummer 1 KiQuTG)
In Artikel 1 sind in § 3 Absatz 4 Nummer 1 nach dem Wort "Kindertagesbetreuung" die Wörter "in den ausgewählten Handlungsfeldern" einzufügen.
Begründung:
Das Monitoring, das in § 3 KiQuTG verankert werden soll, dient dazu, sicherzustellen, dass die Bundesmittel wirkungsvoll eingesetzt werden und die Weiterentwicklung der Qualität und Verbesserung der Teilhabe in der Kindertagesbetreuung nachvollzogen werden kann.
Klarstellend sollte aber zur Vermeidung von unnötigem Berichtsaufwand ausdrücklich festgeschrieben werden, dass das Monitoring auf die Handlungsfelder und Maßnahmen beschränkt bleibt, die durch die Bundesmittel ganz- oder teilweise mitfinanziert werden.
8. Zu Artikel 1 (§ 4 Satz 2 Nummer 4 KiQuTG)
In Artikel 1 sind in § 4 Satz 2 Nummer 4 die Wörter "insbesondere Qualitätsmanagementsysteme zu unterstützen," zu streichen.
Begründung:
Die Verpflichtung, Qualitätsmanagementsysteme zu unterstützen, ist zu unbestimmt. Es ist nicht ersichtlich, welches Verhalten von den Ländern erwartet wird und welcher Aufwand aus dieser Verpflichtung erwächst.
9. Zu Artikel 1 (§ 4 Satz 2 Nummer 5 KiQuTG)
In Artikel 1 sind in § 4 Satz 2 Nummer 5 nach dem Wort "Daten" die Wörter ", soweit sie dem jeweiligen Land vorliegen," einzufügen.
Begründung:
Durch die Ergänzung wird klargestellt, dass die Länder nicht verpflichtet sind, zusätzliche Daten für das Monitoring zu erheben.
Es müssen nur ohnehin verfügbare Daten übermittelt werden.
10. Zu Artikel 2 Nummer 2 Buchstabe a (§ 90 Absatz 1 Satz 2 bis 4 und Absatz 2 Satz 3 und Satz 4 SGB VIII) und Buchstabe b (§ 90 Absatz 3 und Absatz 4 SGB VIII)
Artikel 2 Nummer 2 ist wie folgt zu fassen:
"2. § 90 wird wie folgt geändert:
Folgeänderung:
In Artikel 1 sind in § 2 Satz 2 die Wörter "Absatz 3 und 4" durch die Wörter "Absatz 1 Satz 2 bis 4 und Absatz 3" zu ersetzen.
Begründung:
Mit der Änderung in Artikel 2 Nummer 2 Buchstabe a wird das Ziel verfolgt, den bisherigen Ländervorbehalt in § 90 Absatz 1 SGB VIII beizubehalten.
Mit der Änderung in Artikel 2 Nummer 2 Buchstabe b soll die im Gesetzentwurf vorgesehene bundesweit verpflichtende Staffelung der Beiträge für die Kindertagesbetreuung nach vorgegebenen Kriterien (kumulativ: Einkommen, Anzahl kindergeldberechtigte Kinder und tägliche Betreuungszeit) in § 90 Absatz 3 SGB VIII gestrichen werden.
Eine bundesweite Pflicht zur Beitragsstaffelung greift unverhältnismäßig in die Länderzuständigkeit und in das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen ein. Der Anpassungsaufwand für die zuständigen Träger der Tageseinrichtungen, die Kostenbeiträge bislang nicht oder nach anderen Kriterien gestaffelt haben, wird als sehr hoch eingeschätzt und zieht möglicherweise insgesamt erhöhte Beiträge oder der Wegfall von anderen günstigen Regelungen (Geschwisterbonus) nach sich. Die verpflichtende Festlegung insbesondere des Einkommens als Staffelungskriterium bedeutet darüber hinaus in jedem Einzelfall einen enormen Prüf- und Verwaltungsaufwand bei den Trägern und gleichzeitig die Offenlegung der Einkommensverhältnisse durch die Eltern, was weder im Interesse aller Eltern noch der Träger sein dürfte.
Zur Folgeänderung:
Der Bundesrat spricht sich gegen die vorgesehene Streichung des bisherigen Ländervorbehalts in § 90 Absatz 1 SGB VIII aus. Insofern ist die Verweisung in § 2 Absatz 2 KiQuTG anzupassen.
11. Hilfsempfehlung zu Ziffer 10
Zu Artikel 2 Nummer 2 Buchstabe a Doppelbuchstabe aa - neu - (§ 90 Absatz 1 Satz 2 SGB VIII) und Doppelbuchstabe bb - neu - (§ 90 Absatz 1 Satz 3 und 4 SGB VIII)
In Artikel 2 Nummer 2 ist Buchstabe a wie folgt zu fassen:
"a) Absatz 1 wird wie folgt geändert:
Begründung:
Um die förderfähigen Maßnahmen mit dem Ziel der Entlastung der Eltern (Beitragsfreiheit) nach § 2 Satz 2 KiQuTG landesrechtlich umsetzen zu können, ist auch weiterhin eine Ermächtigung des Landesgesetzgebers notwendig, diese gesetzlich festzuschreiben.
12. Hilfsempfehlung zu Ziffer 10*
Zu Artikel 2 Nummer 2 Buchstabe c (§ 90 Absatz 3 Satz 2 SGB VIII)
In Artikel 2 Nummer 2 Buchstabe c ist in § 90 Absatz 3 Satz 2 das Wort "und" durch das Wort "oder" zu ersetzen.
Begründung:
Die Änderung dient der Klarstellung, dass die Kriterien für die Staffelung nicht kumulativ vorliegen müssen, sondern die Staffelung nach einem der drei genannten Kriterien ausreichend ist.
Die zwingende Staffelung nach allen drei Kriterien würde zu einem umfassenden Änderungsbedarf in unzähligen Beitragsordnungen sowie zu einem erheblichen bürokratischen Aufwand bei der Umsetzung der Staffelung führen.
Eine zu detaillierte Vorgabe der Gebührenstaffelung ist zudem auch als unverhältnismäßiger Eingriff in die Trägerautonomie abzulehnen.
Zu Artikel 4 (FAG)
- 13. Ohne dauerhaft zur Verfügung gestellte Bundesmittel ist die mit dem Gesetzentwurf beabsichtigte nachhaltige und dauerhafte Qualitätsentwicklung nicht zu leisten. Der Bundesrat fordert die Bundesregierung daher auf, dass sich der Bund dauerhaft an den Folgekosten des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Teilhabe in der Kindertagesbetreuung beteiligt und [auch nach 2022] dauerhaft Mittel im Umfang von jährlich mindestens zwei Milliarden Euro zur Verfügung stellt. Die Dauerhaftigkeit der Finanzierung durch Bundesmittel ist bei den Änderungen des Finanzausgleichsgesetzes zum Ausgleich der Belastungen der Länder aus dem Gesetz zur Weiterentwicklung der Qualität der Kindertagesbetreuung sicherzustellen.
- 14. Der Bundesrat verweist auf die Zusage im Koalitionsvertrag vom 12. März 2018, für die Steigerung der Qualität von Kinderbetreuungseinrichtungen 2019 eine halbe Milliarde Euro, 2020 eine Milliarde Euro sowie 2021 zwei Milliarden Euro zur Verfügung zu stellen.
Laut Begründung zum Gesetzentwurf resultieren die betragsmäßigen Abweichungen im Gesetzentwurf aus dem Abzug des Erfüllungsaufwandes für den Bund in Höhe von jährlich sieben Millionen Euro. Ein solcher Kostenabzug widerspricht der Zusage und ist daher zu streichen. Den Ländern sind die zugesagten Mittel vollständig zur Verfügung zu stellen.
Für den Fall, dass es beim Abzug des Erfüllungsaufwandes für den Bund bleiben sollte, geht der Bundesrat davon aus, dass auch die Länder ihren Erfüllungsaufwand aus den zur Verfügung gestellten Mitteln zahlen können.
- 15. Der Bundesrat fordert, den Gesetzentwurf im weiteren Gesetzgebungsverfahren dahingehend zu überarbeiten, dass die Finanzmittel dauerhaft bereitgestellt werden.
Begründung:
Nach dem vorgelegten Gesetzentwurf werden die bereitgestellten Finanzmittel nur bis zum Jahr 2022 festgeschrieben.
Im Gegenzug sollen die Länder nachhaltige Qualitätsverbesserungen realisieren.
Nachhaltige Maßnahmen werden die Länder langfristig finanziell binden.
Damit tragen die Länder das Risiko einer Anschlussfinanzierung der Maßnahmen. Dies widerspricht den Verhandlungen bzw. Absprachen im Vorfeld des Gesetzentwurfs, wonach ein dauerhaftes finanzielles Engagement des Bundes erfolgen sollte.
16. Zu Artikel 5 Absatz 2 (Inkrafttreten)
In Artikel 5 Absatz 2 ist die Angabe "2019" durch die Angabe "2020" zu ersetzen.
Begründung:
Die vorgesehen Umsetzungsfrist ist deutlich zu kurz bemessen.
Die vorgesehenen Gesetzesänderungen in § 90 Absatz 3 und 4 SGB VIII sehen eine Staffelung der Kostenbeiträge insbesondere nach dem Einkommen der Eltern vor und erweitern den Kreis der Eltern, denen die Belastung durch Kostenbeiträge nicht zuzumuten ist.
Die Neuregelungen sind konnexitätsrelevant und in der Umsetzung mit einem erheblichen Aufwand verbunden.
Es bedarf aufwändiger Abstimmungen mit den Kommunen; Verwaltungsverfahren müssen angepasst, Gebührensatzungen und Betreuungsverträge geändert werden. Eine Struktur für die verpflichtende Beratung nach § 90 Absatz 4 Satz 3 SGB VIII muss geschaffen werden.
Diese umfangreichen Vorarbeiten sind bis zum 1. August 2019 nicht leistbar. Insbesondere müssen auch die Kosten für die Umstellung ermittelt werden.
Die von der Bundesregierung bezifferte Entlastung der Bürger mit 150 Millionen Euro ist insoweit nicht nachvollziehbar und bedarf einer genaueren Prüfung, um Forderungen der Kommunen auf Ausgleich Rechnung tragen zu können.
Hierfür ist ein ausreichender Umsetzungszeitraum vorzusehen.
17. Zu Artikel 5 Absatz 1, Absatz 3 und Absatz 4 (Inkrafttreten)
Artikel 5 ist wie folgt zu ändern:
Begründung:
Der im Gesetzentwurf vorgesehene Mechanismus setzt für die Bereitstellung der Finanzmittel durch Änderung des Finanzausgleichsgesetzes voraus, dass der Bund mit allen Ländern Verträge über die Weiterentwicklung der Qualität der Kindertagesbetreuung abgeschlossen hat.
Hierdurch können sich erhebliche Verzögerungen ergeben. So müssen die Schwerpunkte der Qualitätsverbesserungen und die Details der Umsetzung unter anderem mit den zuständigen Kommunen abgestimmt werden. Es ist auch denkbar, dass die Mittelbereitstellung dauerhaft scheitert, weil es nicht gelingt, mit allen Ländern die erforderlichen Verträge abzuschließen. Der Vorbehalt sollte daher ersatzlos entfallen.
18. Zum Inkrafttreten sehen Artikel 5 Absatz 3 und Absatz 4 vor, dass die Artikel 3 und 4 erst dann in Kraft treten, sobald in allen Ländern Verträge nach § 4 KiQuTG abgeschlossen wurden. Sofern einzelne Länder keinen Vertrag mit dem Bund abschließen, würden auch solche Länder, die bereits Verträge im Sinne von § 4 KiQuTG abgeschlossen haben, keine finanziellen Mittel über einen höheren Anteil an der Umsatzsteuer erhalten. Die Übertragung von Umsatzsteueranteilen unter bestimmten fachgesetzlichen Bedingungen begegnet rechtlichen Bedenken, da insoweit ein Eingriff in die Autonomie der Länder vorläge und die Mittel den Charakter von unzulässigen Finanzhilfen erhielten. Insbesondere dürfen Leistungen zugunsten eines Landes nicht von dem nicht beeinflussbaren Verhalten anderer Länder abhängig gemacht werden.
Zum Gesetzentwurf allgemein
19. Der Bundesrat begrüßt grundsätzlich die Absicht des Bundes, mit dem Gesetzentwurf zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Teilhabe in der Kindertagesbetreuung nachhaltig und dauerhaft die Qualität der frühen Bildung, Erziehung und Betreuung in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege bundesweit weiterzuentwickeln.
20. Der Bundesrat stellt fest, dass Qualitätsentwicklung von und Teilhabe an Kindertagesbetreuung in dem Gesetzentwurf - nicht zuletzt aufgrund der Änderungen der §§ 22 und 90 im SGB VIII - als Daueraufgabe angelegt sind.
B
Der Ausschuss für Arbeit, Integration und Sozialpolitik und der Ausschuss für Familie und Senioren haben beschlossen, von einer Empfehlung an das Plenum abzusehen.