A. Problem und Ziel
- Ziel des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (Fakultativprotokoll) ist es, durch einen präventiven Ansatz den Schutz vor Folter weltweit zu verbessern.
- Zu diesem Zweck sieht das Fakultativprotokoll einen internationalen Präventionsmechanismus in Form eines Unterausschusses des Antifolterausschusses der Vereinten Nationen sowie die Verpflichtung zur Einrichtung entsprechender nationaler Präventionsmechanismen vor. Der internationale Präventionsmechanismus soll nach dem Vorbild des Europäischen Antifolterausschusses in den Mitgliedstaaten Besuche durchführen und hat das Recht, Empfehlungen abzugeben.
- Die nationalen Präventionsmechanismen sind als unabhängige Gremien einzurichten und müssen ebenfalls Besuchs- und Empfehlungsrechte erhalten. Vorgesehen sind die Einrichtung einer Bundesstelle zur Verhütung von Folter sowie einer Länderkommission.
B. Lösung
- Für die Ratifikation bedarf es nach Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes der Zustimmung in Form eines Bundesgesetzes, weil sich das Fakultativprotokoll auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht.
C. Alternativen
D. Finanzielle Auswirkungen
- 1. Haushaltsausgaben ohne Vollzugsaufwand
Die Zustimmung zum Fakultativprotokoll verursacht selbst keine Kosten.
Der mit der Umsetzung des Fakultativprotokolls einhergehende Vollzugsaufwand durch Einrichtung eines Nationalen Präventionsmechanismus wird nachfolgend dargestellt.
- 2. Vollzugsaufwand
Die Einrichtung des Nationalen Präventionsmechanismus wird zu zusätzlichen Ausgaben bei Bund und Ländern führen. Vorgesehen ist die Einrichtung eines Sekretariats bei der Kriminologischen Zentralstelle in Wiesbaden. Das Sekretariat wird von der Bundesstelle und der Länderkommission genutzt werden; die Kosten sind daher anteilig zwischen Bund und Ländern zu teilen. Die Personal- und Sachkosten sollen insgesamt ca. 270 000 Euro nicht übersteigen. Für die Reisekosten und Tagegelder der Mitglieder des Präventionsmechanismus ist mit Kosten in Höhe von ca. 30 000 Euro jährlich zu rechnen. Ausgaben für den Bund, die über die vorhandenen Ansätze hinausgehen, sind im Einzelplan 07 einzusparen.
E. Sonstige Kosten
F. Bürokratiekosten
- Es werden keine Informationspflichten im Sinne des § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates für die Wirtschaft und Bürgerinnen und Bürger geschaffen. Allerdings enthält das Abkommen drei Informationspflichten für die Verwaltung.
Gesetzentwurf der Bundesregierung
Entwurf eines Gesetzes zu dem Fakultativprotokoll vom 18. Dezember 2002 zum Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe
Bundesrepublik Deutschland Berlin, den 4. Januar 2008
Die Bundeskanzlerin
An den
Präsidenten des Bundesrates
Hiermit übersende ich gemäß Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes den von der Bundesregierung beschlossenen
- Entwurf eines Gesetzes zu dem Fakultativprotokoll vom 18. Dezember 2002 zum Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe
mit Begründung und Vorblatt.
Federführend ist das Bundesministerium der Justiz.
Die Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gemäß § 6 Abs. 1 NKRG ist als Anlage beigefügt
Dr. Angela Merkel
Entwurf
Gesetz zu dem Fakultativprotokoll vom 18. Dezember 2002 zum Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe
Vom Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen:
Artikel 1
- Dem in New York am 20. September 2006 von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichneten Fakultativprotokoll vom 18. Dezember 2002 zum Übereinkommen vom 10. Dezember 1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (BGBl. 1990 II S. 246) wird zugestimmt. Das Protokoll wird nachstehend mit einer amtlichen deutschen Übersetzung veröffentlicht.
Artikel 2
- Die Aufgaben des Nationalen Präventionsmechanismus nach Artikel 3 des Protokolls werden im Zuständigkeitsbereich der Länder durch eine von diesen einzurichtende Kommission und im Zuständigkeitsbereich des Bundes durch eine vom Bundesministerium der Justiz einzurichtende Bundesstelle wahrgenommen.
Artikel 3
- (1) Dieses Gesetz tritt am Tag nach seiner Verkündung in Kraft.
- (2) Der Tag, an dem das Fakultativprotokoll nach seinem Artikel 28 für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft tritt, ist im Bundesgesetzblatt bekannt zu geben.
Begründung zum Vertragsgesetz
Zu Artikel 1
Auf das Fakultativprotokoll findet Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes Anwendung, da es sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht.
Betroffen sind insbesondere die Verteidigung, da Besuchsrechte in militärischen Anlagen gewährt werden, sowie Ein- und Auswanderung und Auslieferung, da die Präventionsmechanismen auch Abschiebehafteinrichtungen besuchen können.
Das Gesetz bedarf der Zustimmung des Bundesrates, da es auch das Verwaltungsverfahren der Länder regelt.
Zu Artikel 2
Artikel 3 des Fakultativprotokolls verpflichtet die Vertragsstaaten, einen oder mehrere nationale Präventionsmechanismen einzurichten. Die Anforderungen an diese Mechanismen werden in den Artikeln 17 bis 23 des Fakultativprotokolls näher erläutert.
In Deutschland unterstehen Gewahrsamseinrichtungen sowohl den Ländern als auch dem Bund. Im Zuständigkeitsbereich des Bundes sind die Gewahrsamseinrichtungen der Bundeswehr und der Bundespolizei betroffen. Für Besuche bei diesen Einrichtungen wird das Bundesministerium der Justiz im Benehmen mit dem Bundesministerium des Innern und dem Bundesministerium der Verteidigung eine Bundesstelle zur Verhütung von Folter errichten.
Im Zuständigkeitsbereich der Länder besteht eine Vielzahl von Gewahrsamseinrichtungen des Justizvollzuges, der Polizei und der Psychiatrie. Zwar existieren in einigen Ländern verschiedene Stellen, die einzelne der vom Fakultativprotokoll vorgesehenen Kompetenzen ausüben können. Für die Funktion des Nationalen Präventionsmechanismus im Sinne des Fakultativprotokolls ist jedoch eine flächendeckende Kontrollmöglichkeit erforderlich. Aus diesem Grunde soll durch Staatsvertrag der Länder eine gemeinsame Kommission eingerichtet werden, die neben der Bundesstelle als Nationaler Präventionsmechanismus tätig wird.
Da der Abschluss dieses Staatsvertrages aus verfassungsrechtlichen Gründen eine nicht genau vorhersehbare Zeit in Anspruch nehmen wird, wird Deutschland zur Vermeidung eines Völkerrechtsverstoßes bei der Ratifikation gemäß Artikel 24 des Fakultativprotokolls erklären, dass die Verpflichtungen aus Teil IV des Fakultativprotokolls hinausgeschoben werden.
Zu Artikel 3
Die Bestimmung des Absatzes 1 entspricht dem Erfordernis des Artikels 82 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes.
Nach Absatz 2 ist der Zeitpunkt, in dem das Fakultativprotokoll nach seinem Artikel 28 für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft tritt, im Bundesgesetzblatt bekannt zu geben.
Schlussbemerkung Die öffentlichen Haushalte werden durch die Ausführung des Gesetzes mit folgenden Kosten belastet:
- - Reisekosten und Tagegelder der ehrenamtlichen Experten (Mitglieder der Länderkommission und Leiter der Bundesstelle)
- - Personal- und Sachkosten des bei der Kriminologischen Zentralstelle in Wiesbaden einzurichtenden Sekretariat.
Die Gesamtkosten für den Anteil der Länder sollen 200 000 Euro pro Jahr nicht übersteigen für den Anteil des Bundes sind jährlich 100 000 Euro vorgesehen.
Ausgaben für den Bund, die über die vorhandenen Ansätze hinausgehen, sind im Einzelplan 07 einzusparen.
Es werden keine Informationspflichten im Sinne des § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates für die Wirtschaft und Bürgerinnen und Bürger geschaffen.
Das Abkommen enthält drei Informationspflichten für die Verwaltung:
- - Übermittlung von genaueren Angaben zu den Befähigungen der Kandidaten durch den vorschlagenden Vertragsstaat (Artikel 6 Abs. 1 des Übereinkommens);
- - Gewährung von unbeschränkten Informationen für den Unterausschuss über Anzahl der Personen, denen die Freiheit entzogen ist, die Anzahl und Lage der Orte der Freiheitsentziehung, die Behandlung der Personen und die Bedingungen der Freiheitsentziehung (Artikel 14 Abs. 1 Buchstabe a und b des Übereinkommens);
- - Gewährung von unbeschränkten Informationen für die nationalen Mechanismen über Anzahl der Personen, denen die Freiheit entzogen ist, die Anzahl und Lage der Orte der Freiheitsentziehung, die Behandlung der Personen und die Bedingungen der Freiheitsentziehung (Artikel 20 Buchstabe a und b des Übereinkommens).
Fakultativprotokoll zum Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe
Präambel (Übersetzung)
Die Vertragsstaaten dieses Protokolls - in Bekräftigung der Tatsache, dass Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe verboten sind und schwere Verletzungen der Menschenrechte darstellen, in der Überzeugung, dass weitere Maßnahmen erforderlich sind, um die Ziele des Übereinkommens gegen Folter und andere grausame unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (im Folgenden als "Übereinkommen" bezeichnet) zu erreichen und den Schutz von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe zu verstärken, eingedenk dessen, dass jeder Vertragsstaat nach den Artikeln 2 und 16 des Übereinkommens verpflichtet ist, wirksame Maßnahmen zu treffen, um Folterungen und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe in allen seiner Hoheitsgewalt unterstehenden Gebieten zu verhindern, in der Erkenntnis, dass für die Durchführung dieser Artikel in erster Linie die Staaten verantwortlich sind, dass die Verstärkung des Schutzes von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, und die volle Achtung ihrer Menschenrechte eine gemeinsame Verpflichtung aller sind und dass internationale Durchführungsorgane innerstaatliche Maßnahmen ergänzen und verstärken, eingedenk dessen, dass für die wirksame Verhütung von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe Bildungsmaßnahmen und eine Kombination verschiedener gesetzgeberischer verwaltungsrechtlicher, gerichtlicher und sonstiger Maßnahmen erforderlich sind, ferner im Hinblick darauf, dass die Weltkonferenz über Menschenrechte mit Entschlossenheit erklärte dass sich die Bemühungen zur vollständigen Beseitigung der Folter in erster Linie auf deren Verhütung konzentrieren sollen, und dazu aufrief, ein Fakultativprotokoll zum Übereinkommen zu beschließen, um ein auf die Verhütung von Folter ausgerichtetes System regelmäßiger Besuche von Orten der Freiheitsentziehung einzurichten in der Überzeugung, dass der Schutz von Personen, denen die Freiheit entzogen ist vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe durch nichtgerichtliche Maßnahmen vorbeugender Art, die auf regelmäßigen Besuchen von Orten der Freiheitsentziehung beruhen verstärkt werden kann - sind wie folgt übereingekommen:
Teil I
Allgemeine Grundsätze
Artikel 1
- Ziel dieses Protokolls ist es, ein System regelmäßiger Besuche einzurichten, die von unabhängigen internationalen und nationalen Stellen an Orten, an denen Personen die Freiheit entzogen ist, durchgeführt werden um Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe zu verhindern.
Artikel 2
- (1) Zum Ausschuss gegen Folter wird ein Unterausschuss zur Verhütung von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (im Folgenden als "Unterausschuss zur Verhütung von Folter" bezeichnet) errichtet, der die in diesem Protokoll festgelegten Aufgaben wahrnimmt.
- (2) Der Unterausschuss zur Verhütung von Folter nimmt seine Aufgaben im Rahmen der Charta der Vereinten Nationen wahr und lässt sich von deren Zielen und Grundsätzen sowie den Normen der Vereinten Nationen für die Behandlung von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, leiten.
- (3) Der Unterausschuss zur Verhütung von Folter lässt sich ferner von den Grundsätzen der Vertraulichkeit, Unparteilichkeit, Nichtselektivität, Universalität und Objektivität leiten.
- (4) Der Unterausschuss zur Verhütung von Folter und die Vertragsstaaten arbeiten bei der Durchführung dieses Protokolls zusammen.
Artikel 3
- Jeder Vertragsstaat errichtet, bestimmt oder unterhält auf innerstaatlicher Ebene eine oder mehrere Stellen, die zur Verhütung von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe Besuche durchführen (im Folgenden als "nationaler Mechanismus zur Verhütung von Folter" bezeichnet).
Artikel 4
- (1) Jeder Vertragsstaat gestattet Besuche nach diesem Protokoll durch die in den Artikeln 2 und 3 bezeichneten Mechanismen an allen seiner Hoheitsgewalt und Kontrolle unterstehenden Orten, an denen Personen entweder aufgrund einer Entscheidung einer Behörde oder auf deren Veranlassung oder mit deren ausdrücklichem oder stillschweigendem Einverständnis die Freiheit entzogen ist oder entzogen werden kann (im Folgenden als "Orte der Freiheitsentziehung" bezeichnet). Diese Besuche werden durchgeführt, um erforderlichenfalls den Schutz dieser Personen vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe zu verstärken.
- (2) Im Sinne dieses Protokolls bedeutet Freiheitsentziehung jede Form des Festhaltens oder der Haft oder die durch eine Justiz-, Verwaltungs- oder sonstige Behörde angeordnete Unterbringung einer Person in einer öffentlichen oder privaten Gewahrsamseinrichtung, die diese Person nicht nach Belieben verlassen darf.
Teil II
Unterausschuss zur Verhütung von Folter
Artikel 5
- (1) Der Unterausschuss zur Verhütung von Folter besteht aus zehn Mitgliedern. Nach der fünfzigsten Ratifikation dieses Protokolls oder dem fünfzigsten Beitritt zu ihm erhöht sich die Zahl der Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter auf fünfundzwanzig.
- (2) Die Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter werden unter Persönlichkeiten von hohem sittlichen Ansehen ausgewählt die nachweislich über berufliche Erfahrung auf dem Gebiet der Rechtspflege, insbesondere des Strafrechts, des Strafvollzugs oder der Polizeiverwaltung, oder auf den verschiedenen für die Behandlung von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, einschlägigen Gebieten verfügen.
- (3) Bei der Zusammensetzung des Unterausschusses zur Verhütung von Folter sind eine ausgewogene geographische Verteilung und die Vertretung der verschiedenen Kulturkreise und Rechtsordnungen der Vertragsstaaten gebührend zu berücksichtigen.
- (4) Bei der Zusammensetzung ist ferner eine ausgewogene Vertretung der Geschlechter auf der Grundlage der Grundsätze der Gleichstellung und Nichtdiskriminierung zu berücksichtigen.
- (5) Dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter darf jeweils nur ein Angehöriger desselben Staates angehören.
- (6) Die Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter sind in persönlicher Eigenschaft tätig; sie müssen unabhängig und unparteiisch sein und dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter zur wirksamen Mitarbeit zur Verfügung stehen.
Artikel 6
Artikel 7
- (1) Die Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter werden auf folgende Weise gewählt:
- a) In erster Linie wird darauf geachtet, dass die Voraussetzungen und Kriterien nach Artikel 5 dieses Protokolls erfüllt sind b) die erste Wahl findet spätestens sechs Monate nach Inkrafttreten dieses Protokolls statt c) die Vertragsstaaten wählen die Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter in geheimer Wahl;
- d) die Wahl der Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter findet alle zwei Jahre in vom Generalsekretär der Vereinten Nationen einberufenen Versammlungen der Vertragsstaaten statt. In diesen Versammlungen, die beschlussfähig sind, wenn zwei Drittel der Vertragsstaaten vertreten sind gelten diejenigen Kandidaten als in den Unterausschuss zur Verhütung von Folter gewählt, welche die höchste Stimmenzahl und die absolute Stimmenmehrheit der anwesenden und abstimmenden Vertreter der Vertragsstaaten auf sich vereinigen.
- (2) Sind in dem Wahlverfahren zwei Angehörige eines Vertragsstaats in den Unterausschuss zur Verhütung von Folter gewählt worden so wird der Kandidat mit der höheren Stimmenzahl Mitglied des Unterausschusses zur Verhütung von Folter. Haben zwei Angehörige eines Vertragsstaats dieselbe Stimmenzahl erhalten, so wird folgendes Verfahren angewendet:
- a) Wurde nur einer der beiden von dem Vertragsstaat, dessen Staatsangehörige sie sind, als Kandidat vorgeschlagen, so wird er Mitglied des Unterausschusses zur Verhütung von Folter;
- b) wurden beide Kandidaten von dem Vertragsstaat vorgeschlagen, dessen Staatsangehörige sie sind, so wird in geheimer Wahl gesondert darüber abgestimmt, welcher Staatsangehörige Mitglied wird;
- c) wurde keiner der Kandidaten von dem Vertragsstaat vorgeschlagen, dessen Staatsangehörige sie sind, so wird in geheimer Wahl gesondert darüber abgestimmt, welcher Kandidat Mitglied wird.
Artikel 8
- Stirbt ein Mitglied des Unterausschusses zur Verhütung von Folter, tritt es zurück oder kann es aus irgendeinem anderen Grund seine Aufgaben nicht mehr wahrnehmen, so schlägt der Vertragsstaat, der das Mitglied vorgeschlagen hat, unter Berücksichtigung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen den verschiedenen Fachgebieten eine andere geeignete Person vor die über die Befähigungen verfügt und die Voraussetzungen erfüllt, die in Artikel 5 bezeichnet sind, und die bis zur nächsten Versammlung der Vertragsstaaten dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter vorbehaltlich der Zustimmung der Mehrheit der Vertragsstaaten angehört.
- Die Zustimmung gilt als erteilt, sofern sich nicht mindestens die Hälfte der Vertragsstaaten binnen sechs Wochen, nachdem sie vom Generalsekretär der Vereinten Nationen von der vorgeschlagenen Ernennung unterrichtet wurden, dagegen ausspricht.
Artikel 9
- Die Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter werden für vier Jahre gewählt. Auf erneuten Vorschlag können sie einmal wiedergewählt werden. Die Amtszeit der Hälfte der bei der ersten Wahl gewählten Mitglieder läuft nach zwei Jahren ab unmittelbar nach der ersten Wahl werden die Namen dieser Mitglieder vom Vorsitzenden der in Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe d genannten Versammlung durch das Los bestimmt.
Artikel 10
Teil III
Mandat des Unterausschusses zur Verhütung von Folter
Artikel 11
- Der Unterausschuss zur Verhütung von Folter wird
- a) die in Artikel 4 bezeichneten Orte besuchen und den Vertragsstaaten Empfehlungen hinsichtlich des Schutzes von Personen, denen die Freiheit entzogen ist vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe unterbreiten;
- b) in Bezug auf die nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter
- i) die Vertragsstaaten erforderlichenfalls bei deren Einrichtung beraten und unterstützen;
- ii) unmittelbare und erforderlichenfalls vertrauliche Kontakte zu den nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter pflegen und ihnen Ausbildungshilfe und technische Hilfe zur Stärkung ihrer Leistungsfähigkeit anbieten
- iii) sie bei der Beurteilung der Erfordernisse und der Mittel, die zur Verstärkung des Schutzes von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe notwendig sind beraten und unterstützen; den Vertragsstaaten Empfehlungen und Beobachtungen mit dem Ziel der Stärkung der Leistungsfähigkeit und des Mandats der nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe unterbreiten;
- c) zur Verhütung von Folter im Allgemeinen mit den zuständigen Organen und Mechanismen der Vereinten Nationen sowie mit den internationalen, regionalen und nationalen Einrichtungen und Organisationen zusammenarbeiten, die auf die Verstärkung des Schutzes aller Personen vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe hinwirken.
Artikel 12
- Um dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter die Erfüllung seines in Artikel 11 festgelegten Mandats zu ermöglichen, verpflichten sich die Vertragsstaaten,
- a) den Unterausschuss zur Verhütung von Folter in ihr Hoheitsgebiet einreisen zu lassen und ihm Zugang zu allen in Artikel 4 bezeichneten Orten der Freiheitsentziehung zu gewähren;
- b) dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter alle einschlägigen Informationen zur Verfügung zu stellen, die dieser möglicherweise anfordert, um die Erfordernisse und die Maßnahmen beurteilen zu können, die zur Verstärkung des Schutzes von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, vor Folter und anderer grausamer unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe ergriffen werden sollen;
- c) Kontakte zwischen dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter und den nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter zu fördern und zu erleichtern d) die Empfehlungen des Unterausschusses zur Verhütung von Folter zu prüfen und mit ihm in einen Dialog über mögliche Maßnahmen zu ihrer Umsetzung einzutreten.
Artikel 13
- (1) Der Unterausschuss zur Verhütung von Folter erstellt, zunächst durch das Los, ein Programm regelmäßiger Besuche in den Vertragsstaaten, um sein in Artikel 11 festgelegtes Mandat zu erfüllen.
- (2) Nach Beratungen teilt der Unterausschuss zur Verhütung von Folter den Vertragsstaaten sein Programm mit, damit diese unverzüglich die erforderlichen praktischen Vorkehrungen für die durchzuführenden Besuche treffen können.
- (3) Die Besuche werden von mindestens zwei Mitgliedern des Unterausschusses zur Verhütung von Folter durchgeführt. Diese Mitglieder können sich erforderlichenfalls von Sachverständigen mit nachgewiesener beruflicher Erfahrung und Kenntnissen auf den von diesem Protokoll erfassten Gebieten begleiten lassen, die aus einer Liste von Sachverständigen ausgewählt werden, die auf der Grundlage von Vorschlägen der Vertragsstaaten, des Amtes des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Menschenrechte und des Zentrums für internationale Verbrechensverhütung der Vereinten Nationen erstellt wird. Zur Erstellung dieser Liste schlagen die betreffenden Vertragsstaaten nicht mehr als fünf nationale Sachverständige vor. Der betreffende Vertragsstaat kann die Beteiligung eines bestimmten Sachverständigen an dem Besuch ablehnen woraufhin der Unterausschuss zur Verhütung von Folter einen anderen Sachverständigen vorschlägt.
- (4) Hält es der Unterausschuss zur Verhütung von Folter für angebracht, so kann er nach einem regelmäßigen Besuch einen kurzen Anschlussbesuch vorschlagen.
Artikel 14
- (1) Um dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter die Erfüllung seines Mandats zu ermöglichen, verpflichten sich die Vertragsstaaten dieses Protokolls,
- a) ihm unbeschränkten Zugang zu allen Informationen zu gewähren, welche die Anzahl der Personen, denen an Orten der Freiheitsentziehung im Sinne des Artikels 4 die Freiheit entzogen ist, sowie die Anzahl dieser Orte und ihre Lage betreffen;
- b) ihm unbeschränkten Zugang zu allen Informationen zu gewähren, welche die Behandlung dieser Personen und die Bedingungen ihrer Freiheitsentziehung betreffen c) ihm vorbehaltlich des Absatzes 2 unbeschränkten Zugang zu allen Orten der Freiheitsentziehung und ihren Anlagen und Einrichtungen zu gewähren;
- d) ihm die Möglichkeit zu geben, mit Personen, denen die Freiheit entzogen ist, entweder direkt oder, soweit dies erforderlich erscheint über einen Dolmetscher sowie mit jeder anderen Person, von welcher der Unterausschuss zur Verhütung von Folter annimmt, dass sie sachdienliche Auskünfte geben kann, ohne Zeugen Gespräche zu führen;
- e) ihm die Entscheidung darüber zu überlassen, welche Orte er besuchen und mit welchen Personen er Gespräche führen möchte.
- (2) Einwände gegen einen Besuch an einem bestimmten Ort der Freiheitsentziehung können nur aus dringenden und zwingenden Gründen der nationalen Verteidigung oder der öffentlichen Sicherheit, wegen Naturkatastrophen oder schwerer Störungen der Ordnung an dem zu besuchenden Ort, die vorübergehend die Durchführung eines solchen Besuchs verhindern, erhoben werden. Das Vorliegen eines erklärten Notstands allein darf von einem Vertragsstaat nicht als Grund für einen Einwand gegen einen Besuch geltend gemacht werden.
Artikel 15
- Behörden oder Amtsträger dürfen keine Sanktionen gegen eine Person oder Organisation anordnen anwenden, erlauben oder dulden, weil diese dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter oder seinen Mitgliedern Auskünfte erteilt hat, unabhängig davon ob diese Auskünfte richtig oder falsch waren; eine solche Person oder Organisation darf auch sonst in keiner Weise benachteiligt werden.
Artikel 16
- (1) Der Unterausschuss zur Verhütung von Folter teilt dem Vertragsstaat und gegebenenfalls dem nationalen Mechanismus zur Verhütung von Folter seine Empfehlungen und Beobachtungen vertraulich mit.
- (2) Der Unterausschuss zur Verhütung von Folter veröffentlicht seinen Bericht zusammen mit einer etwaigen Stellungnahme des betreffenden Vertragsstaats, wenn dieser darum ersucht. Macht der Vertragsstaat einen Teil des Berichts öffentlich zugänglich, so kann der Unterausschuss zur Verhütung von Folter den Bericht ganz oder teilweise veröffentlichen. Personenbezogene Daten dürfen jedoch nicht ohne ausdrückliche Zustimmung der betroffenen Person veröffentlicht werden.
- (3) Der Unterausschuss zur Verhütung von Folter legt dem Ausschuss gegen Folter einen öffentlichen Jahresbericht über seine Tätigkeit vor.
- (4) Weigert sich ein Vertragsstaat, mit dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter nach den Artikeln 12 und 14 zusammenzuarbeiten oder Maßnahmen zu treffen, um die Lage im Sinne der Empfehlungen des Unterausschusses zur Verhütung von Folter zu verbessern, so kann der Ausschuss gegen Folter auf Antrag des Unterausschusses zur Verhütung von Folter mit der Mehrheit seiner Mitglieder beschließen, eine öffentliche Erklärung in der Sache abzugeben oder den Bericht des Unterausschusses zur Verhütung von Folter zu veröffentlichen, nachdem der Vertragsstaat Gelegenheit hatte, sich zu äußern.
Teil IV
Nationale Mechanismen zur Verhütung von Folter
Artikel 17
- Jeder Vertragsstaat unterhält, bestimmt oder errichtet auf innerstaatlicher Ebene spätestens ein Jahr nach Inkrafttreten dieses Protokolls oder nach seiner Ratifikation oder dem Beitritt zu ihm einen oder mehrere unabhängige nationale Mechanismen zur Verhütung von Folter. Durch dezentralisierte Einheiten errichtete Mechanismen können als nationale Mechanismen zur Verhütung von Folter im Sinne dieses Protokolls bestimmt werden, wenn sie im Einklang mit dessen Bestimmungen stehen.
Artikel 18
- (1) Die Vertragsstaaten garantieren die funktionale Unabhängigkeit der nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter sowie die Unabhängigkeit deren Personals.
- (2) Die Vertragsstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Sachverständigen der nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter über die erforderlichen Fähigkeiten und Fachkenntnisse verfügen. Sie bemühen sich um eine ausgewogene Vertretung der Geschlechter und um eine angemessene Vertretung der ethnischen Gruppen und der Minderheiten des Landes.
- (3) Die Vertragsstaaten verpflichten sich, die erforderlichen Mittel für die Arbeit der nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter zur Verfügung zu stellen.
- (4) Bei der Errichtung der nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter berücksichtigen die Vertragsstaaten die Grundsätze, welche die Stellung nationaler Einrichtungen zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte betreffen.
Artikel 19
- Den nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter wird zumindest die Befugnis erteilt
- a) regelmäßig die Behandlung von Personen, denen an Orten der Freiheitsentziehung im Sinne des Artikels 4 die Freiheit entzogen ist, mit dem Ziel zu prüfen erforderlichenfalls den Schutz dieser Personen vor Folter und anderer grausamer unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe zu verstärken;
- b) den zuständigen Behörden Empfehlungen mit dem Ziel zu unterbreiten, die Behandlung und die Bedingungen der Personen, denen die Freiheit entzogen ist zu verbessern und Folter und andere grausame unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe unter Berücksichtigung der einschlägigen Normen der Vereinten Nationen zu verhüten
- c) Vorschläge und Beobachtungen zu bestehenden oder im Entwurf befindlichen Rechtsvorschriften zu unterbreiten.
Artikel 20
- Um den nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter die Erfüllung ihres Mandats zu ermöglichen, verpflichten sich die Vertragsstaaten dieses Protokolls,
- a) ihnen Zugang zu allen Informationen zu gewähren welche die Anzahl der Personen, denen an Orten der Freiheitsentziehung im Sinne des Artikels 4 die Freiheit entzogen ist, sowie die Anzahl dieser Orte und ihre Lage betreffen;
- b) ihnen Zugang zu allen Informationen zu gewähren welche die Behandlung dieser Personen und die Bedingungen ihrer Freiheitsentziehung betreffen;
- c) ihnen Zugang zu allen Orten der Freiheitsentziehung und ihren Anlagen und Einrichtungen zu gewähren;
- d) ihnen die Möglichkeit zu geben, mit Personen, denen die Freiheit entzogen ist entweder direkt oder, soweit dies erforderlich erscheint, über einen Dolmetscher sowie mit jeder anderen Person, von welcher der nationale Mechanismus zur Verhütung von Folter annimmt dass sie sachdienliche Auskünfte geben kann, ohne Zeugen Gespräche zu führen;
- e) ihnen die Entscheidung darüber zu überlassen welche Orte sie besuchen und mit welchen Personen sie Gespräche führen möchten;
- f) ihnen das Recht einzuräumen, in Kontakt mit dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter zu stehen, ihm Informationen zu übermitteln und mit ihm zusammenzutreffen.
Artikel 21
- (1) Behörden oder Amtsträger dürfen keine Sanktionen gegen eine Person oder Organisation anordnen, anwenden, erlauben oder dulden, weil diese dem nationalen Mechanismus zur Verhütung von Folter Auskünfte erteilt hat, unabhängig davon, ob diese richtig oder falsch waren; eine solche Person oder Organisation darf auch sonst in keiner Weise benachteiligt werden.
- (2) Vertrauliche Informationen, die vom nationalen Mechanismus zur Verhütung von Folter gesammelt werden, sind geschützt. Personenbezogene Daten dürfen nicht ohne ausdrückliche Zustimmung der betroffenen Person veröffentlicht werden.
Artikel 22
- Die zuständigen Behörden des betreffenden Vertragsstaats prüfen die Empfehlungen des nationalen Mechanismus zur Verhütung von Folter und treten mit ihm in einen Dialog über mögliche Maßnahmen zu ihrer Umsetzung ein.
Artikel 23
- Die Vertragsstaaten dieses Protokolls verpflichten sich, die Jahresberichte der nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter zu veröffentlichen und zu verbreiten.
Teil V
Erklärung
Artikel 24
- (1) Die Vertragsstaaten können bei der Ratifikation eine Erklärung abgeben, durch die sie die Erfüllung ihrer Verpflichtungen nach Teil III oder Teil IV dieses Protokolls aufschieben.
- (2) Dieser Aufschub gilt höchstens für drei Jahre. Aufgrund hinreichender Ausführungen durch den Vertragsstaat und Konsultation des Unterausschusses zur Verhütung von Folter kann der Ausschuss gegen Folter diesen Zeitraum um weitere zwei Jahre verlängern.
Teil VI
Finanzielle Bestimmungen
Artikel 25
- (1) Die Kosten, die durch den Unterausschuss zur Verhütung von Folter bei der Durchführung dieses Protokolls entstehen, werden von den Vereinten Nationen getragen.
- (2) Der Generalsekretär der Vereinten Nationen stellt das Personal und die Einrichtungen zur Verfügung, die der Unterausschuss zur Verhütung von Folter für die wirksame Erfüllung der von ihm nach diesem Protokoll wahrzunehmenden Aufgaben benötigt.
Artikel 26
- (1) In Übereinstimmung mit den einschlägigen Verfahren der Generalversammlung wird ein nach der Finanzordnung und den Finanzvorschriften der Vereinten Nationen zu verwaltender Sonderfonds eingerichtet, der dazu beitragen soll, die Umsetzung der Beiträge von Regierungen, zwischenstaatlichen sowie nichtstaatlichen Organisationen und anderen privaten oder öffentlichen Stellen finanziert werden.
Teil VII
Schlussbestimmungen
Artikel 27
- (1) Dieses Protokoll liegt für jeden Staat, der das Übereinkommen unterzeichnet hat, zur Unterzeichnung auf.
- (2) Dieses Protokoll bedarf der Ratifikation, die von allen Staaten vorgenommen werden kann, die das Übereinkommen ratifiziert haben oder ihm beigetreten sind. Die Ratifikationsurkunden werden beim Generalsekretär der Vereinten Nationen hinterlegt.
- (3) Dieses Protokoll steht jedem Staat, der das Übereinkommen ratifiziert hat oder ihm beigetreten ist, zum Beitritt offen.
- (4) Der Beitritt erfolgt durch Hinterlegung einer Beitrittsurkunde beim Generalsekretär der Vereinten Nationen.
- (5) Der Generalsekretär der Vereinten Nationen unterrichtet alle Staaten, die dieses Protokoll unterzeichnet haben oder ihm beigetreten sind, von der Hinterlegung jeder Ratifikations- oder Beitrittsurkunde.
Artikel 28
- (1) Dieses Protokoll tritt am dreißigsten Tag nach Hinterlegung der zwanzigsten Ratifikations- oder Beitrittsurkunde beim Generalsekretär der Vereinten Nationen in Kraft.
- (2) Für jeden Staat, der nach Hinterlegung der zwanzigsten Ratifikations- oder Beitrittsurkunde beim Generalsekretär der Vereinten Nationen dieses Protokoll ratifiziert oder ihm beitritt, tritt es am dreißigsten Tag nach Hinterlegung seiner eigenen Ratifikations- oder Beitrittsurkunde in Kraft.
Artikel 29
- Dieses Protokoll gilt ohne Einschränkung oder Ausnahme für alle Teile eines Bundesstaats.
Artikel 30
- Vorbehalte zu diesem Protokoll sind nicht zulässig.
Artikel 31
- Dieses Protokoll lässt die Verpflichtungen von Vertragsstaaten aus regionalen Übereinkünften, durch die ein System von Besuchen an Orten der Freiheitsentziehung eingerichtet wird, unberührt. Der Unterausschuss zur Verhütung von Folter und die nach solchen regionalen Übereinkünften eingerichteten Stellen werden aufgefordert, sich zu konsultieren und zusammenzuarbeiten, um Doppelarbeit zu vermeiden und die Ziele dieses Protokolls wirksam zu fördern.
Artikel 32
- Dieses Protokoll lässt die Verpflichtungen der Vertragsstaaten der vier Genfer Abkommen vom 12. August 1949 und ihrer Zusatzprotokolle vom 8. Juni 1977 sowie die Möglichkeit jedes Vertragsstaats, dem Internationalen Komitee vom Roten Kreuz in Situationen, die nicht unter das humanitäre Völkerrecht fallen, den Besuch an Orten der Freiheitsentziehung zu erlauben, unberührt.
Artikel 33
Artikel 34
- (1) Jeder Vertragsstaat dieses Protokolls kann eine Änderung des Protokolls vorschlagen und seinen Vorschlag beim Generalsekretär der Vereinten Nationen einreichen. Der Generalsekretär übermittelt sodann den Änderungsvorschlag den Vertragsstaaten dieses Protokolls mit der Aufforderung, ihm mitzuteilen, ob sie eine Konferenz der Vertragsstaaten zur Beratung und Abstimmung über den Vorschlag befürworten. Befürwortet innerhalb von vier Monaten nach dem Datum der Übermittlung wenigstens ein Drittel der Vertragsstaaten eine solche Konferenz, so beruft der Generalsekretär die Konferenz unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen ein. Jede Änderung, die mit Zweidrittelmehrheit der auf der Konferenz anwesenden und abstimmenden Vertragsstaaten beschlossen wird, wird vom Generalsekretär der Vereinten Nationen allen Vertragsstaaten zur Annahme vorgelegt.
- (2) Eine nach Absatz 1 beschlossene Änderung tritt in Kraft, wenn sie von einer Zweidrittelmehrheit der Vertragsstaaten dieses Protokolls nach Maßgabe der in ihrer Verfassung vorgesehenen Verfahren angenommen worden ist.
- (3) Treten die Änderungen in Kraft, so sind sie für die Vertragsstaaten, die sie angenommen haben verbindlich, während für die anderen Vertragsstaaten weiterhin die Bestimmungen dieses Protokolls und alle früher von ihnen angenommenen Änderungen gelten.
Artikel 35
- Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter und der nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter genießen die zur unabhängigen Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlichen Vorrechte und Immunitäten. Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter genießen die in Abschnitt 22 des Übereinkommens vom 13. Februar 1946 über die Vorrechte und Immunitäten der Vereinten Nationen festgelegten Vorrechte und Immunitäten vorbehaltlich des Abschnitts 23 dieses Übereinkommens.
Artikel 36
- Besuchen die Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter einen Vertragsstaat, so haben sie unbeschadet der Bestimmungen und Ziele dieses Protokolls sowie der Vorrechte und Immunitäten, die sie genießen,
- a) die Gesetze und sonstigen Vorschriften des besuchten Staates zu achten;
- b) jede Maßnahme oder Handlung zu unterlassen, die mit der Unparteilichkeit und dem internationalen Charakter ihrer Pflichten unvereinbar ist.
Artikel 37
- (1) Dieses Protokoll, dessen arabischer, chinesischer englischer, französischer, russischer und spanischer Wortlaut gleichermaßen verbindlich ist, wird beim Generalsekretär der Vereinten Nationen hinterlegt.
- (2) Der Generalsekretär der Vereinten Nationen übermittelt allen Staaten beglaubigte Abschriften dieses Protokolls.
Denkschrift
A . Allgemeines
I. Entstehungsgeschichte des Fakultativprotokolls
Das Fakultativprotokoll zum Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe ("Optional Protocol to the Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment" - OP-CAT), wurde am 18. Dezember 2002 nach langjährigen und komplizierten Verhandlungen von der 57. Generalversammlung der Vereinten Nationen angenommen.
Es ergänzt mit seinem präventiven Ansatz das Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe ("Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment" - CAT), das gemäß dem Gesetz vom 6. April 1990 (BGBl. 1990 II S. 246) am 31. Oktober 1990 für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft getreten ist. Das OP-CAT begründet ein weltweites System zur Verhütung von Folter. Durch die Errichtung unabhängiger nationaler und internationaler Kontrollmechanismen sollen Menschen, die sich in sogenannten "Orten der Freiheitsentziehung" befinden, wirksam vor Folter und erniedrigender Behandlung geschützt werden.
Die Idee, Folter und Misshandlung durch ein System internationaler Kontrolle präventiv entgegenzutreten, wurde bereits 1975 von dem Schweizer Juristen Jean-Jacques Gautier, dem Gründer des "Schweizer Komitees gegen Folter" (heute: "Association for the Prevention of Torture"), entwickelt. Er unterbreitete den Vorschlag, in Anlehnung an die Praxis des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz, das nach der Genfer Konvention Kriegsgefangene besuchen kann, eine internationale Überwachungskommission zu schaffen, die den Auftrag erhält durch regelmäßige Besuche von Haftanstalten die Einhaltung des Folterverbots sicherzustellen.
Dieser (private) Konventionsentwurf wurde von Costa Rica im März 1980 als Entwurf eines Zusatzprotokolls zum CAT während dessen Beratungen eingebracht. Von Anfang an bestanden allerdings Zweifel, ob die Diskussion des Entwurfs des Zusatzprotokolls vor Abschluss der Beratungen des zugrunde liegenden Übereinkommens möglich sein werde.
Der Entwurf wurde deswegen dem Europarat zugeleitet, um ihn zunächst in diesem regionalen Rahmen zur Diskussion zu stellen. Dies führte letztlich zum Europäischen Übereinkommen vom 26. November 1987 zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe ("European Convention for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment" - CPT) (BGBl. 1989 II S. 946) und damit einhergehend zur Errichtung des Europäischen Ausschusses zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe ("European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment - CPT).
Im Jahr 1992 wurden auf erneute Initiative Costa Ricas und auf Grundlage seines ersten Entwurfs auf der Ebene der Vereinten Nationen die Verhandlungen für ein Zusatzprotokoll zur Anti-Folter-Konvention im Rahmen einer Arbeitsgruppe der damaligen Menschenrechtskommission wieder aufgenommen. Die Verhandlungen gestalteten sich schwierig, da viele Staaten die vorgesehene Einrichtung eines internationalen Überprüfungsmechanismus als Beeinträchtigung ihrer Hoheitsrechte empfanden. Sie standen dem Vorschlag daher ablehnend gegenüber und favorisierten stattdessen innerstaatliche Besuchssysteme.
Schließlich konnte in der letzten Sitzung der Arbeitsgruppe im Januar 2002 ein für alle Staaten akzeptabler Kompromiss erzielt werden, indem man sich auf ein Zwei-Säulen-System, das die Errichtung sowohl eines internationalen als auch eines nationalen Besuchsmechanismus vorsah einigte. Das Protokoll wurde der Generalversammlung unterbreitet die es am 18. Dezember 2002 mit 127 gegen vier Stimmen (USA, Marshallinseln, Niger und Palau) bei 42 Stimmenthaltungen annahm. Mit der am 23. Mai 2006 erfolgten 20. Ratifizierung ist es gemäß seines Artikels 28 Abs. 1 am 22. Juni 2006 in Kraft getreten.
Die Bundesrepublik Deutschland hat das Fakultativprotokoll am 20. September 2006 in New York unterzeichnet.
Das Übereinkommen wurde mittlerweile durch 60 Staaten gezeichnet und von 34 Staaten ratifiziert (Stand: 30. November 2007).
II. Verhältnis zu anderen internationalen Übereinkommen
Das Fakultativprotokoll steht im Zusammenhang mit einer Reihe anderer internationaler Übereinkommen, die die Bekämpfung und Verhütung von Folter zum Ziel haben. Die Beseitigung der Folter als eine der schwersten Menschenrechtsverletzungen ist ein elementares Anliegen der internationalen Menschenrechtsgarantien.
So erhebt schon Artikel 5 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 die Forderung, dass niemand der Folter oder grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe unterworfen werden darf. Ein entsprechendes, fast gleichlautendes Verbot ist in Artikel 7 des Internationalen Pakts vom 19. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (BGBl. 1973 II S. 1533) und in Artikel 3 der Europäischen Konvention vom 4. November 1950 zum Schutz der Menschen und Grundfreiheiten (BGBl. 2002 II S. 1054) verankert.
Die Bundesrepublik Deutschland ist Partei weiterer internationaler Übereinkommen, die dieses allgemeine Folterverbot näher ausgestalten und konkrete Verpflichtungen begründen. Das Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe verpflichtet die Vertragsstaaten, Folter in jeder Form zu unterbinden und strafrechtlich zu verfolgen.
Die Vertragstaaten haben sich weiter auferlegt, dem mit dem Übereinkommen geschaffenen Gremium - dem Ausschuss gegen Folter ("Committee against Torture" - CAT) - regelmäßig Berichte über die von ihnen getroffenen Maßnahmen vorzulegen. Daneben sieht das Übereinkommen ein Individualbeschwerdeverfahren, das Einzelpersonen die Möglichkeit einräumt, die Verletzung des Übereinkommens durch einen Vertragsstaat geltend zu machen sowie Staatenbeschwerden und vertrauliche Untersuchungsverfahren vor. Alle Mechanismen haben gemeinsam dass sie lediglich eine nachträgliche Überprüfung etwaiger Verstöße gegen das Folterverbot ermöglichen eine Kontrolle also erst dann erfolgen kann, wenn eine Verletzung des Übereinkommens geltend gemacht wurde oder konkrete Hinweise auf Verstöße vorliegen.
Im Gegensatz dazu verfolgt das ebenfalls auf den schweizerischcostaricanischen Entwurf zurückgehende Europäische Übereinkommen vom 26. November 1987 zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe einen präventiven Ansatz. Dem mit diesem Übereinkommen eingerichteten Europäischen Ausschuss zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (CPT) wurden weitreichende Besuchs-, Informations- und Befragungsrechte eingeräumt. Ziel der Besuche des CPT ist es, den Schutz der Personen, denen die Freiheit entzogen ist, vor Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe zu verstärken und das Auftreten von Folter somit von vorneherein so weit wie möglich zu unterbinden.
Der CPT besucht die Mitgliedstaaten des Übereinkommens in regelmäßigen Abständen und gegebenenfalls aus konkretem Anlass. Die Bundesrepublik Deutschland besuchte der CPT erstmalig in der Zeit vom 3. bis zum 15. Dezember 2000 und erneut in der Zeit vom 20. November bis zum 2. Dezember 2005. Der Bericht über den letzten Besuch, der - ebenso wie die Berichte an die anderen Mitgliedstaaten - konkrete Empfehlungen und Verbesserungsvorschläge enthält, wurde der Bundesrepublik Deutschland am 28. Juli 2006 übermittelt.
Auch wenn nach dem Europäischen Übereinkommen eine innerstaatliche Besuchskommission nicht vorgesehen ist hat der CTP in seinen Berichten wiederholt angeregt, auch auf innerstaatlicher Ebene Besuchskommissionen einzurichten.
In ihren "Leitlinien für die Politik der Europäischen Union gegenüber Drittländern betreffend Folter und andere grausame unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe" vom 9. April 2001 legte die Europäische Union für ihre Kontakte mit Drittländern fest, dass diese aufgefordert werden sollen, innerstaatliche Mechanismen für Besuche von Einrichtungen, in denen Personen die Freiheit entzogen ist, zu schaffen.
Durch die Regelungen im Fakultativprotokoll (insbesondere durch die Artikel 3 und 17 ff.) werden die bisherigen internationalen Regelungen über das Verbot und die Verhütung von Folter um zwei Besuchsmechanismen ergänzt. Neben dem einzurichtenden nationalen Präventionsmechanismus sieht Artikel 2 des Fakultativprotokolls auch die Einrichtung eines internationalen Präventionsmechanismus, nämlich des Unterausschusses zur Verhütung von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe ("Unterausschuss zur Verhütung von Folter"), vor. Dieser hielt seine konstituierende Sitzung in der Zeit vom 19. bis zum 23. Februar 2007 ab und tagte anschließend erneut in der Zeit vom 25. bis zum 29. Juni 2007.
Die Befugnisse des Unterausschusses zur Verhütung von Folter sind den Befugnissen des CPT ähnlich. Grundsätzlich denkbaren Überschneidungen in der Arbeit der beiden Kontrollsysteme beugt Artikel 31 des Fakultativprotokolls vor indem er den Unterausschuss zur Verhütung von Folter und die durch regionale Übereinkommen eingerichteten Stellen - Adressat ist hier insbesondere der CPT - zur Zusammenarbeit und zum Dialog auffordert, um (unnötige) Doppelarbeit zu vermeiden und die Ziele des Fakultativprotokolls wirksam zu fördern. Die Einrichtung von Präventionsmechanismen sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene erfordert ebenfalls eine enge Zusammenarbeit dieser beiden, die in Artikel 2 Abs. 4, Artikel 11 Buchstabe b, Artikel 12 Buchstabe c, Artikel 16 Abs. 1 und Artikel 20 Buchstabe f des Fakultativprotokolls näher geregelt ist.
Das OP-CAT schafft selbst also keine neuen Regelungen in Bezug auf das Folterverbot per se, sondern will die Umsetzung der in der Anti-Folter-Konvention formulierten Regelungen, insbesondere der dort in den Artikeln 2 und 16 normierten Verpflichtung der Vertragsstaaten, Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe zu verhindern, unterstützen. Dies geschieht auf der Grundlage der Überzeugung, dass der Schutz von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe durch nichtgerichtliche Maßnahmen vorbeugender Art, die auf regelmäßigen Besuchen von Orten der Freiheitsentziehung beruhen, verstärkt werden kann.
III. Würdigung
Trotz langjähriger Bemühungen um die weltweite Ächtung und Verhinderung von Folter ist das Ausmaß dieser Menschenrechtsverletzung noch immer erschreckend.
Mehrere zehntausend Fälle von Folter werden weltweit jedes Jahr bekannt; die tatsächliche Zahl dürfte aufgrund der hohen Dunkelziffer weit größer sein. Bei der Bekämpfung der weltweiten Folter sind daher weiterhin große Anstrengungen notwendig.
Die Bundesregierung engagiert sich konsequent und kontinuierlich im Kampf gegen Folter und Misshandlung; deren nachhaltige Bekämpfung ist und bleibt ein vorrangiges Ziel. Im Rahmen der unlängst in der Öffentlichkeit entflammten Diskussion darüber, ob Ausnahmen vom Folterverbot gerechtfertigt sein könnten, hat sie unmissverständlich deutlich gemacht, dass das Verbot der Folter absolut gilt. Die Haltung der Bundesregierung befindet sich damit im Einklang mit den völkerrechtlichen Regelungen, die das Folterverbot als sogenanntes "notstandsfestes" Recht ausgestaltet haben, vgl. Artikel 15 Abs. 2 der Europäischen Menschrechtskonvention, Artikel 4 Abs. 2 des Internationalen Pakts vom 19. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte und Artikel 2 Abs. 2 des Übereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe. Beim Folterverbot handelt es sich somit um eines der elementaren und unabdingbaren Grund- und Menschenrechte der internationalen Staatengemeinschaft. Es wird ohne Vorbehalte und Ausnahmen gewährleistet und ist inzwischen als zwingendes Recht völkergewohnheitsrechtlich anerkannt.
Durch das OP-CAT wird mit dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter erstmals auf der Ebene der Vereinten Nationen ein internationaler Besuchsmechanismus für Gewahrsamseinrichtungen zur Verhütung von Folter eingerichtet. Auch wenn die Bundesrepublik Deutschland bereits Vertragspartei des Europäischen Übereinkommens vom 26. November 1987 zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe ist und damit Gastgeber für exterritoriale Besuchsmechanismen war und ist, so geht das Fakultativprotokoll doch über die regionalen Grenzen des CPT hinaus und etabliert damit den europäischen Ansatz der Folterprävention nunmehr weltweit.
In der Bundesrepublik Deutschland sind solch schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen, wie sie das OPCAT primär verhindern will, allerdings die absolute Ausnahme und kommen allenfalls in Einzelfällen, die entsprechende Untersuchungen und strafrechtliche Verfolgung der Täter nach sich ziehen, vor. Die Vergangenheit hat jedoch auch gezeigt, dass sich die wenigen Einzelfälle von fast ausschließlich geringer Intensität auch in einem auf die Achtung der Grund- und Menschenrechte sowie die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit ausgelegten Rechtssystem - wie es Deutschland zweifelsfrei hat - nicht vollständig vermeiden lassen. Die Bundesregierung unterstützt daher den dem Fakultativprotokoll zugrunde liegenden Ansatz, dass der Schutz von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe durch nichtgerichtliche Maßnahmen vorbeugender Art, die auf regelmäßigen Besuchen von Orten der Freiheitsentziehung beruhen, verstärkt werden kann.
Das mit der Einrichtung der nationalen und internationalen Besuchsmechanismen erarbeitete Zwei-Säulen-Modell stellt insbesondere aufgrund des in Deutschland zu implementierenden nationalen Präventionsmechanismus eine wesentliche Ergänzung der bisher vorhandenen Maßnahmen zur Vorbeugung von Folter dar. Wie die bisherigen Berichte des CPT gezeigt haben, kann die Bundesrepublik Deutschland von diesen Mechanismen insbesondere dahingehend profitieren, dass die Behandlung von Straf- und Untersuchungsgefangenen sowie anderer im Gewahrsam einer Behörde befindlichen Personen, die korrekte Einhaltung der dafür existierenden gesetzlichen Regelungen und die konkrete Ausgestaltung der Haft- und Unterbringungsbedingungen von einem unabhängigem Expertengremium überprüft wird.
Daher steht die Bundesrepublik Deutschland auch den Besuchen exterritorialer Besuchsgremien offen gegenüber und hat in der Vergangenheit die Empfehlungen und kritischen Beobachtungen des CPT zum Anlass für Verbesserungen genommen.
Die Bundesrepublik Deutschland will durch die Ratifizierung des OP-CAT aber auch der von ihr gemeinsam mit den anderen Europäischen Staaten beanspruchten Vorreiterrolle im Rahmen des Ausbaus des Schutzes der Menschenrechte gerecht werden. Glaubwürdiger Menschenrechtsschutz muss zu Hause beginnen. Die Einforderung des Schutzes der Menschenrechte und der Ausrottung der Folter kann auf internationaler Ebene nur dann ernsthaft betrieben werden, wenn die Bundesrepublik Deutschland selbst sämtliche internationalen Vorgaben erfüllt.
Das OP-CAT bietet mit seiner klar präventiven Orientierung ein hohes Potential, um den weltweiten Schutz vor Folter zu verbessern. Dieses Ziel soll auf der Grundlage einer engen Zusammenarbeit des auf der Grundlage eines starken Mandats stehenden internationalen Besuchsmechanismus mit den unabhängigen nationalen Besuchsmechanismen erreicht werden.
Mit der von der Bundesregierung nunmehr vorgeschlagenen Ratifizierung des Protokolls wird unterstrichen, dass die Bundesrepublik Deutschland die mit dem Protokoll verfolgten Ziele mit Nachdruck unterstützt. Die Bundesrepublik Deutschland folgt damit einer Reihe von anderen Staaten, die das Fakultativprotokoll bereits angenommen und zum Teil auch schon in die Praxis umgesetzt haben.
Die Länder, denen die Durchführung des Fakultativprotokolls in erster Linie obliegt und deren Gesetzgebungskompetenzen ebenfalls betroffen sind, sind intensiv beteiligt worden. Der Endfassung des Fakultativprotokolls und seiner Zeichnung, welche die Bundesregierung am 20. September 2006 vollzogen hat, haben die Länder im Rahmen der Lindauer Absprache zugestimmt.
B . Zu den einzelnen Bestimmungen
In der Präambel des OP-CAT haben die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen die Gründe und Erwägungen niedergelegt, die sie veranlasst haben, dieses Fakultativprotokoll anzunehmen. Wesentliche Überlegungen waren dabei dass Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe eine besonders schwere Menschenrechtsverletzung darstellen. Um Personen, denen die Freiheit entzogen ist, wirksam davor schützen zu können und damit die Ziele des dem Fakultativprotokoll zugrunde liegenden Übereinkommens zu erreichen sind aus Sicht der Vereinten Nationen weitere Maßnahmen erforderlich.
Dabei gehen die Vereinten Nationen davon aus, dass die Verhinderung von Folter in erster Linie im Verantwortungsbereich der Vertragsstaaten liegt, deren Maßnahmen aber durch internationale Durchführungsorgane ergänzt und unterstützt werden sollen. Eine wirksame Verhütung von Folter macht eine Kombination verschiedener gesetzgeberischer verwaltungsrechtlicher, gerichtlicher und sonstiger Maßnahmen erforderlich. Die Vereinten Nationen zeigen sich dabei überzeugt, dass der Schutz von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe durch nichtgerichtliche Maßnahmen präventiver Art auf der Grundlage regelmäßiger Besuche der Orte der Freiheitsentziehung verstärkt werden kann.
Teil I des OP-CAT (Artikel 1 bis 4) stellt allgemeine Grundsätze für die Schaffung und die Tätigkeit der internationalen und nationalen Präventionsmechanismen auf. In Teil II (Artikel 5 bis 10) werden die rechtlichen Grundlagen für die Errichtung des internationalen Präventionsmechanismus, des sogenannten Unterausschusses zur Verhütung von Folter, geschaffen und näher ausgeführt, wie der Unterausschuss zusammengesetzt und organisiert sein soll und seine Mitglieder gewählt werden. Teil III (Artikel 11 bis 16) beschreibt den Auftrag und die Aufgaben und Befugnisse des Unterausschusses zur Verhütung von Folter. In Teil IV (Artikel 17 bis 23) werden hieran anknüpfend die rechtlichen Grundlagen der nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter geschaffen und deren Aufträge, Aufgaben und Befugnisse näher dargelegt.
Teil V (Artikel 24) erlaubt den Vertragsstaaten, eine Erklärung abzugeben, durch die sie die Erfüllung eines Teils ihrer Verpflichtungen aufschieben können. Teil VI (Artikel 25 und 26) beinhaltet finanzielle Bestimmungen, und Teil VII (Artikel 27 bis 37) enthält die Schlussbestimmungen.
Soweit das OP-CAT Regelungen im Zusammenhang mit dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter trifft, sieht es nicht vor, dass die Vertragsstaaten zu seiner Durchführung, insbesondere zur Durchführung der vorgesehenen Besuche, zunächst innerstaatliche Rechtsvorschriften erlassen müssten. Vielmehr soll sich der Unterausschuss gegenüber dem besuchten Land und seinen Behörden unmittelbar auf die Bestimmungen des Fakultativprotokolls berufen können, und die Behörden sind ohne weiteres verpflichtet, ihre Entscheidungen nach Maßgabe des Fakultativprotokolls zu treffen. Mit dieser Maßgabe findet das OP-CAT in diesem Bereich in der Bundesrepublik Deutschland unmittelbare Anwendung.
Der in Artikel 17 niedergelegte Auftrag an die Vertragsstaaten, nationale Besuchsmechanismen zu unterhalten, zu bestimmen oder zu errichten, begründet Staatenverpflichtungen.
Da es in der Bundesrepublik Deutschland bisher keine Einrichtung gibt, die die Voraussetzungen des nationalen Präventionsmechanismus erfüllt, muss ein solcher Mechanismus erst geschaffen werden. Insofern sind - unter besonderer Berücksichtigung der föderalen Struktur Deutschlands - auf Bundesebene Maßnahmen der Exekutive erforderlich. Auf Länderebene wird ein entsprechender Staatsvertrag geschlossen werden müssen (s. u.).
Zu Artikel 1
Diese Bestimmung statuiert einleitend das Ziel, das das OP-CAT zu erreichen sucht, und die Mittel, die es hierfür zur Verfügung stellt. Ziel ist die Verhinderung von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe. Dies soll durch die Schaffung eines Systems regelmäßiger Besuche, die von unabhängigen internationalen und nationalen Stellen an Orten, an denen Personen die Freiheit entzogen ist, erreicht werden. Durch die Besuche von externen Stellen sollen die geschlossenen Systeme der Orte der Freiheitsentziehung geöffnet und transparent gemacht werden.
Das OP-CAT knüpft hierbei an die Regelungen des ihm zugrunde liegenden Übereinkommens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (CAT) an. Bereits im dortigen Artikel 2 Abs. 1 haben sich die Vertragsstaaten auferlegt, wirksame gesetzgeberische, verwaltungsmäßige, gerichtliche oder sonstige Maßnahmen zu treffen, um Folterungen in allen seiner Hoheitsgewalt unterstehenden Gebieten zu verhindern. In Artikel 16 CAT verpflichten sich die Vertragsstaaten dazu, andere Handlungen zu verhindern, die eine grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe darstellen, ohne der Folter im Sinne des Artikels 1 CAT gleichzukommen. Das präventiv wirkende Besuchssystem des OP-CAT soll diese Regelungen konkretisieren und die primär repressiv wirkenden weiteren Regelungen des CAT, die neben der Verpflichtung zur innerstaatlichen Verfolgung von Folter (Artikel 4 ff.) eine nachträgliche Überprüfung von Foltervorwürfen durch Individualbeschwerden, Staatenbeschwerden oder vertrauliche Untersuchungsverfahren ermöglichen ergänzen, um so - neben der abschreckenden Wirkung der konsequenten Verfolgung von Foltertaten - Folter von Vorneherein zu verhindern.
Wie die Erfahrungen mit Besuchen beispielsweise des CPT oder des Roten Kreuzes von Orten, an denen Personen die Freiheit entzogen ist, gezeigt haben, sind solche präventiven Besuchssysteme sehr gut geeignet, um das Vorkommen von Folter wirksam zu bekämpfen. Dies gilt gerade für die vom OP-CAT vorgesehene Kombination eines internationalen mit einem nationalen Besuchsmechanismus.
Der nationale Präventionsmechanismus bietet die Vorteile, dass die Eigenart des jeweiligen Vertragsstaates durch die Nähe zur Situation und die Kenntnisse über die rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten im eigenen Land besser berücksichtigt werden können wohingegen der Unterausschuss zur Verhütung von Folter als internationales Gremium die Vorteile des Vergleichs der Vertragsstaaten untereinander und des Blicks eines externen Beobachters hat. Beiden gemeinsam sind die abschreckende Wirkung der Besuche, die aufgrund der vorbeugenden Zielrichtung des OP-CAT keines konkreten Vorwurfs bedürfen, und die Möglichkeit, aus erster Hand Informationen zu sammeln, um sich so selbst ein Bild über die konkreten Umstände vor Ort zu machen und entsprechende Empfehlungen abgeben zu können.
Zu Artikel 2
Zu Absatz 1
Absatz 1 ist die rechtliche Grundlage für die Errichtung des Unterausschusses zur Verhütung von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe, der als Unterausschuss des auf Grundlage des CAT bestehenden Ausschusses gegen Folter eingerichtet wird. Der Unterausschuss zur Verhütung von Folter, wie er benannt wird, nimmt die in den folgenden Artikeln festgelegten Aufgaben wahr.
Zu Absatz 2
Die rechtlichen Rahmenbedingungen, die dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter gesteckt werden, sind in Absatz 2 niedergelegt und beinhalten neben der Charta der Vereinten Nationen auch alle übrigen Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Behandlung von festgehaltenen Personen. Aufgrund der weiten Formulierung des Absatzes 2, die sowohl die verbindlichen völkerrechtlichen Normen als auch die reinen Empfehlungen umfasst kann der Unterausschuss auch außerhalb der Bestimmungen des CAT nach Mitteln zur Verhütung von Folter und anderen Misshandlungen suchen und den Vertragsstaaten selbige empfehlen.
Zu Absatz 3
Absatz 3 unterwirft den Unterausschuss zur Verhütung von Folter den Grundsätzen der Vertraulichkeit, Unparteilichkeit,
Nichtselektivität, Universalität und Objektivität.
Zu Absatz 4
Der in Absatz 4 verankerte Grundsatz der Zusammenarbeit zwischen dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter und den Vertragsstaaten ist ein Leitprinzip des OP-CAT, das auch in seinen weiteren Regelungen zum Ausdruck kommt (vgl. Artikel 11 Buchstabe b, Artikel 12 Buchstabe d, Artikel 16 Abs. 4 und Artikel 20 Buchstabe f). Damit basiert das OP-CAT, genauso wie das Europäische Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe, auf dem Prinzip der Kooperation. Damit kommt zum Ausdruck, dass der jeweilige Staat durch die Besuche nicht verurteilt oder angeprangert werden soll, sondern allein der Schutz vor Folter und anderen Misshandlungen im Vordergrund steht.
Zu Artikel 3
In Artikel 3 ist die Verpflichtung der Vertragsstaaten niedergelegt, auf innerstaatlicher Ebene eine oder mehrere Stellen, die zur Verhütung von Folter und anderen grausamen, unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlungen oder Strafe Besuche durchführen, zu errichten, zu bestimmen oder zu unterhalten. Der allgemein gehaltene Artikel 3 findet seine Konkretisierung in Teil IV des Protokolls (Artikel 17 bis 23).
Die Artikel 2 und 3 spiegeln die beiden Lager wider, die sich in den Sitzungen der von der Kommission für Menschenrechte gebildeten Arbeitsgruppe herauskristallisiert haben. Die eine Gruppe favorisierte einen internationalen Besuchsmechanismus, wohingegen sich ihr Widerpart für nationale Besuchsmechanismen stark gemacht hat.
Demnach war es nur folgerichtig, dass der von Costa Rica in der 58. Sitzung eingebrachte Kompromissvorschlag beide Ansätze vereinte und letztlich in der endgültigen Fassung seinen Niederschlag fand.
Zu Artikel 4
Zu Absatz 1
Damit die Präventionsmechanismen ihre nach Artikel 11 bzw. 19 übertragenen Aufgaben erfüllen können, müssen die Vertragsstaaten ihnen Zugang zu den Orten gewähren, denen der Besuch gilt. Absatz 1 postuliert daher die allgemeine Verpflichtung der Vertragsstaaten, Besuche beider Mechanismen an sogenannten "Orten der Freiheitsentziehung" zu gestatten. Diese allgemeine Verpflichtung wird in den Artikeln 12 und 20 näher ausgestaltet und konkretisiert.
Satz 1 definiert die "Orte der Freiheitsentziehung" als alle der Hoheitsgewalt und Kontrolle des Vertragsstaates unterstehenden Orte, an denen Personen entweder aufgrund einer Entscheidung einer Behörde oder auf deren Veranlassung oder mit deren ausdrücklichem oder stillschweigendem Einverständnis die Freiheit entzogen ist oder entzogen werden kann.
Dies ist eine sehr weitgehende Definition, da zum einen - wie auch in Artikel 1 Abs. 1 Satz 1 CAT geregelt - hinsichtlich der Frage des Ortes bereits ein stillschweigendes Einverständnis einer Behörde mit einem Freiheitsentzug ausreichend und somit dessen explizite Anordnung nicht erforderlich ist und zum anderen auch Orte besucht werden können, an denen Personen die Freiheit entzogen werden kann. Die Formulierung im Konjunktiv setzt also lediglich die abstrakte Geeignetheit des Ortes zum Freiheitsentzug voraus. Dies soll sicherstellen, dass die Gremien nicht nur die offiziell dem Freiheitsentzug gewidmeten Orte besuchen dürfen, sondern auch all jene Orte, an denen ihrer Meinung nach Personen festgehalten werden können. Letztlich werden vom räumlichen Umfang auch Orte erfasst, die lediglich der Kontrolle eines Vertragsstaates unterliegen ohne seiner Hoheitsgewalt (im Sinne des Artikels 2 CAT) zu unterstehen. Dieses weite Verständnis des Begriffs "Orte der Freiheitsentziehung" soll - der auch in Satz 2 ausgedrückten Zielrichtung des OP-CAT entsprechend - einen größtmöglichen Schutz der Personen, denen die Freiheit entzogen ist, gewährleisten.
In Deutschland sind solche "Orte der Freiheitsentziehung" insbesondere die Justizvollzugsanstalten, in denen Untersuchungs- oder Strafhaft vollzogen wird, die geschlossenen Abteilungen psychiatrischer Krankenhäuser, Arresteinrichtungen der Bundeswehr, Abschiebehaftanstalten (in Flughäfen), Gewahrsamszentren für Asylsuchende bzw. Personen, die abgeschoben werden sollen Transitzonen internationaler Flughäfen, Polizeiwachen, Einrichtungen der Jugendfürsorge, geschlossene Heime für Kinder und Jugendliche, Alten- und Pflegeheime.
Zu Absatz 2
Absatz 2 enthält die Definition des Begriffs der "Freiheitsentziehung".
Danach beinhaltet Freiheitsentziehung im Sinne des Protokolls jede Form des Festhaltens oder der Haft oder die durch eine Justiz-, Verwaltungs- oder sonstige Behörde angeordnete Unterbringung einer Person in einer öffentlichen oder privaten Gewahrsamseinrichtung, die diese Person nicht nach Belieben verlassen darf. Der hier definierte Begriff bezieht sich - im Gegensatz zu Absatz 1, der sich auf die Orte bezieht - auf die konkret betroffenen Personen.
Der Begriff des Festhaltens umfasst dabei neben den Fällen des Festhaltens im technischen Sinn wie etwa nach den Landespolizeiaufgabengesetzen (vgl. z.B. Artikel 13 Abs. 2 Satz 3, Artikel 15 Abs. 3 und Artikel 17 BayPAG) auch die Fälle, in denen sich die betroffene Person (noch) nicht in Haft im technischen Sinne befindet, wie etwa Fälle der vorläufigen Festnahme gemäß § 127, 127b StPO, der zwangsweisen Vorführung nach den Prozessordnungen oder sonstigen mit dem (auch zeitweisen) Entzug der Freiheit verbundenen Zwangsmaßnahmen.
Unter Haft ist jede Form der Haft im technischen Sinne wie etwa Untersuchungshaft, Strafhaft, Abschiebehaft, Auslieferungshaft, Erzwingungshaft, Ordnungshaft und Haft im Rahmen der Zwangsvollstreckung zu verstehen. Unterbringung betrifft insbesondere die Fälle der Unterbringung in geschlossenen Abteilungen psychiatrischer Krankenhäuser.
Nach dieser Definition ist für eine Freiheitsentziehung im Sinne des Protokolls immer die Anordnung bzw. Entscheidung einer Behörde notwendig. Dies soll zum Ausdruck bringen dass eine Freiheitsentziehung im Sinne des Protokolls nur dann vorliegt, wenn der Staat für die Tatsache, dass die betroffene Person sich nicht frei nach Belieben bewegen und insbesondere die entsprechende Einrichtung nicht verlassen kann, in irgendeiner Form verantwortlich ist.
Zu Artikel 5
Zu Absatz 1
Absatz 1 regelt die Zusammensetzung des Unterausschusses zur Verhütung von Folter. Dieser soll zunächst aus zehn Mitgliedern bestehen. Nach der 50. Ratifikation des Protokolls erhöht sich die Mitgliederzahl auf 25, wodurch dem steigenden Personalbedarf für die Durchführung der Besuche Rechnung getragen werden und eine gerechte Repräsentanz der Unterzeichnerstaaten erreicht werden soll.
Zu Absatz 2
Absatz 2 legt die Anforderungen fest, die die Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter erfüllen müssen. Um dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter die notwendige Autorität zu verleihen, müssen die Mitglieder zum einen Persönlichkeiten sein, die über ein hohes sittliches Ansehen verfügen. Anders als beim CPT, wo nach dessen Artikel 4 Abs. 2 (auch) ausreichend ist, dass die Mitglieder für ihre Sachkenntnis auf dem Gebiet der Menschenrechte bekannt sind, setzt Absatz 2 voraus dass die Mitglieder nachweislich über berufliche Erfahrung auf dem Gebiet der Rechtspflege, insbesondere der Strafrechtspflege, des Strafvollzugs oder der Polizeiverwaltung oder auf den verschiedenen für die Behandlung von Personen, denen die Freiheit entzogen ist einschlägigen Gebieten verfügen.
Es ist daher nicht Voraussetzung, dass die Mitglieder alle Juristen sind, wie insbesondere die ausdrückliche Aufnahme der für die Behandlung von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, einschlägigen Gebiete zeigt. Vielmehr scheint die Aufnahme etwa von Medizinern, Psychologen oder Soziologen sinnvoll, um alle Aspekte des Freiheitsentzugs und dessen Auswirkungen auf die betreffenden Personen eingehend würdigen zu können.
Zu den Absätzen 3 bis 5
Die Absätze 3 bis 5 enthalten Vorgaben für die Zusammensetzung des Unterausschusses zur Verhütung von Folter. Dabei ist auf eine ausgewogene Verteilung der verschiedenen geografischen Regionen, der Geschlechter, Kulturkreise und Rechtsordnung zu achten. Ferner darf jeweils nur ein Angehöriger desselben Staates Mitglied sein.
Zu Absatz 6
Absatz 6 verlangt, dass die Mitglieder des Unterausschusses in persönlicher Eigenschaft tätig sind, dass sie unabhängig und unparteiisch sind und dass sie dem Unterausschuss zur wirksamen Mitarbeit zur Verfügung stehen. Er ist wortgleich mit Artikel 4 Abs. 4 CPT.
Zu Artikel 6
In Artikel 6 sind zum einen weitere Voraussetzungen genannt die die vorzuschlagenden Kandidaten erfüllen müssen (Absatz 2), und werden zum anderen das Verfahren und die Formalien für deren Benennung näher dargestellt (Absätze 1 und 3). Herauszuheben ist, dass nur Kandidaten vorgeschlagen werden können, die einem der Unterzeichnerstaaten angehören, wodurch verhindert werden soll, dass Staaten, die das Fakultativprotokoll nicht ratifiziert haben bzw. nicht beigetreten sind, im Unterausschuss vertreten sind.
Zu Artikel 7
Zu Absatz 1
Absatz 1 regelt das Verfahren, nach dem die Mitglieder des Unterausschusses gewählt werden. Danach findet die Wahl der Mitglieder alle zwei Jahre in einer vom Generalsekretär der Vereinten Nationen einberufenen Versammlung statt. Dies hängt mit den in Artikel 9 niedergelegten Regelungen zusammen, die zwar eine grundsätzliche Amtszeit der Mitglieder von vier Jahren vorsehen, aber auch bestimmen, dass die Amtszeit der Hälfte der bei der ersten Wahl gewählten Mitglieder bereits nach zwei Jahren abläuft.
Zu Absatz 2
Absatz 2 korrespondiert mit Artikel 5 Abs. 5 und Artikel 6 Abs. 2 Buchstabe c und führt das Problem, dass aufgrund der Stimmenverteilung zwei Angehörige eines Vertragsstaates in den Unterausschuss gewählt wurden, einer Lösung zu.
Die Wahl der ersten Mitglieder fand am 18. Dezember 2006 in Genf statt. Folgende Mitglieder wurden gewählt: Silvia Casale (Großbritannien), Leopoldo Torres Boursault (Spanien), Miguel Sarre Iguiniz (Mexiko), Mario Luis Coriolano (Argentinien), Zdenek Hajek (Tschechische Republik), Hans Draminsky Petersen (Dänemark), Victor Manuel Rodriguez Rescia (Costa Rica), Zbigniew Lasocik (Polen), Wilder Tayler Souto (Uruguay) und Marija Definis Gojanovic (Kroatien). Damit sind Juristen, Mediziner und Soziologen sowie einige (ehemalige) Mitglieder des CTP vertreten.
Der Unterausschuss zur Verhütung von Folter nahm am 19. Februar 2007 im Rahmen seiner konstituierenden Sitzung vom 19. bis zum 23. Februar 2007 seine Arbeit auf und hielt in der Zeit vom 25. bis zum 29. Juni 2007 seine zweite Sitzung ab.
Zu Artikel 8
Artikel 8 regelt die Fälle, in denen Mitglieder des Unterausschusses versterben zurücktreten oder ihre Aufgaben aus anderen Gründen nicht mehr wahrnehmen können.
Das Recht zur Benennung eines Ersatzmitgliedes verbleibt bei dem Staat, der das ausgeschiedene Mitglied ursprünglich vorgeschlagen hat. Um dem Unterausschuss letztlich anzugehören, bedarf das vorgeschlagene Ersatzmitglied der Zustimmung der Mehrheit der Vertragsstaaten, die unter den Voraussetzungen des Satzes 2 fingiert wird.
Zu Artikel 9
Artikel 9 regelt die Amtszeit der Mitglieder des Unterausschusses.
Diese beträgt vier Jahre und kann einmal durch Wiederwahl verlängert werden. Um eine gewisse Kontinuität zu wahren und um zu vermeiden, dass erworbenes Wissen durch den Wechsel der Mitglieder verloren geht wird alle zwei Jahre die Hälfte der Mitglieder neu gewählt werden.
Die gemäß Artikel 5 Abs. 1 Satz 2 vorgesehene Aufstockung der Mitgliederzahl des Unterausschusses von zehn auf 25 wird in Artikel 9 nicht explizit berücksichtigt.
Dem Sinn und Zweck der Regelung entsprechend wird er auf die erste Wahl der 15 zusätzlichen Mitglieder jedoch analog anzuwenden sein. Hierbei wird der Vorsitzende der in Artikel 7 Abs. 1 Buchstabe d genannten Versammlung dann die Frage zu beantworten haben, ob die Hälfte der 15 neu gewählten Mitglieder sieben oder acht Mitglieder ist was in diesem Zusammenhang jedoch keine entscheidende Rolle spielen dürfte.
Zu Artikel 10
Zu Absatz 1
Absatz 1 bestimmt, dass der Unterausschuss einen Vorstand aus seinen Mitgliedern wählen muss. Die Wiederwahl ist zulässig.
Zu Absatz 2
Absatz 2 bestimmt, dass sich der Unterausschuss eine Geschäftsordnung geben muss, die bestimmte Bestimmungen enthalten muss. Außerhalb der in diesem Absatz enthaltenen Vorgaben steht es den Mitgliedern frei, die innere Organisation des Unterausschusses zu regeln. So können sie etwa Bestimmungen über das Verfahren zur Ankündigung der Besuche, den Inhalt des Jahresberichts und die Unterstützung der nationalen Mechanismen treffen. Bisher besteht lediglich eine provisorische Geschäftsordnung vom 26. Dezember 2006, die in der ersten Sitzung vom 19. bis zum 23. Februar 2007 angewandt wurde.
Zu Absatz 3
Absatz 3 trifft Regelungen zu den Sitzungen des Unterausschusses und legt fest, dass der Unterausschuss und der CAT mindestens einmal im Jahr gleichzeitig tagen müssen.
Zu Artikel 11
In Artikel 11 ist - wie bereits die Überschrift des Teils III beschreibt - das Mandat des Unterausschusses zur Verhütung von Folter niedergelegt. Es umfasst die Durchführung von Besuchen an Orten der Freiheitsentziehung mit der anschließenden Unterbreitung von Empfehlungen (Buchstabe a) sowie die uneingeschränkte Zusammenarbeit mit den nationalen Mechanismen (Buchstabe b) und mit Organen und Mechanismen der Vereinten Nationen sowie anderen Organisationen und Einrichtungen zum Schutz vor Folter (Buchstabe c). Die Regelungen des Artikels 11 stehen im Zusammenhang mit Artikel 12, der die entsprechenden Verpflichtungen der Vertragsstaaten normiert.
Zu Buchstabe a
Buchstabe a korrespondiert mit der in Artikel 4 niedergelegten Verpflichtung der Vertragsstaaten, Besuche an all ihren Orten der Freiheitsentziehung zu gestatten und statuiert eine entsprechende Verpflichtung des Unterausschusses, Besuche durchzuführen. Daneben soll der Unterausschuss den Vertragsstaaten Empfehlungen zum Schutz von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe unterbreiten. Auf die konkrete Ausgestaltung der Besuche wird in Artikel 13 (s. u.) näher eingegangen.
Zu Buchstabe b
Buchstabe b beinhaltet die Befugnisse des Unterausschusses zur Verhütung von Folter in Bezug auf die nationalen Präventionsmechanismen. In Ziffer i ist das Recht des Unterausschusses verankert, die Vertragsstaaten bei der Einrichtung eines nationalen Präventionsmechanismus zu beraten und zu unterstützen. Ziffer ii berechtigt den Unterausschuss dazu, unmittelbare und vertrauliche Kontakte mit den nationalen Präventionsmechanismen zu unterhalten und Ausbildungshilfe und technische Hilfe anzubieten. Gemäß Ziffer iii wird der Unterausschuss den nationalen Präventionsmechanismus bei der Beurteilung der Erfordernisse und der Mittel, die zur Verstärkung des Schutzes von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe notwendig sind, beraten und unterstützen.
Zu den Ziffern ii und iii korrespondierende ausdrücklich geregelte Ansprüche der nationalen Präventionsmechanismen auf Beratung, Hilfe und Unterstützung finden sich im Protokoll nicht, sodass es letztlich Sache des Unterausschusses sein wird, zu bestimmen, wie seine diesbezüglichen Angebote konkret aussehen werden. In Ziffer iv ist schließlich geregelt, dass der Unterausschuss den Vertragsstaaten Empfehlungen und Beobachtungen mit dem Ziel der Stärkung der Leistungsfähigkeit und des Mandats der nationalen Präventionsmechanismen unterbreiten kann.
Die Möglichkeit der direkten Zusammenarbeit (Ziffern ii und iii) zwischen dem Unterausschuss und den nationalen Präventionsmechanismen stellt eine wesentliche Komponente des Zusatzprotokolls dar. Sie dient dazu, die rechtlichen Grundlagen für den durch die beiden Präventionsmechanismen erforderlichen Koordinierungs- und Abstimmungsbedarf zu schaffen. Die Beratungs-, Unterstützungs- und Unterbreitungsrechte des Unterausschusses gegenüber den Vertragsstaaten (Ziffern i und iii) haben vorrangig das Ziel, die gemäß Artikel 18 Abs. 1 von den Vertragsstaaten zu garantierende Unabhängigkeit des nationalen Präventionsmechanismus sicherzustellen. Dies soll damit letztlich ebenfalls zur Herstellung bzw. Verbesserung einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen den beiden Mechanismen führen.
Zu Buchstabe c
Buchstabe c gibt dem Unterausschuss die Möglichkeit, mit den zuständigen Organen und Mechanismen der Vereinten Nationen sowie mit den internationalen, regionalen und nationalen Einrichtungen und Organisationen, die auf die Verstärkung des Schutzes aller Personen vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe hinwirken, zusammenzuarbeiten.
Zu den hier genannten Einrichtungen und Organisationen zählen nationale und internationale Nicht-Regierungsorganisationen, nationale Menschenrechtsinstitutionen sowie natürlich auch der CPT. In diesem Zusammenhang stellen die Artikel 31 und 32 sicher, dass die Befugnisse der anderen Schutzorganisationen unberührt bleiben.
Artikel 12
In Artikel 12 findet sich ein Katalog von Verpflichtungen, die sich die Vertragsstaaten auferlegt haben, um es dem
Unterausschuss zur Verhütung von Folter zu ermöglichen, seine in Artikel 11 niedergelegten Aufgaben erfüllen zu können. Als Sanktion für etwaige Verstöße gegen die hier geregelten Verpflichtungen ist vorgesehen, dass der Ausschuss gegen Folter (CAT) auf Antrag des Unterausschusses gemäß Artikel 16 Abs. 4 eine öffentliche Erklärung in der Sache abgeben oder den Bericht des Unterausschusses veröffentlichen kann.
Gemäß Buchstabe a sind die Vertragsstaaten verpflichtet, den Unterausschuss zur Verhütung von Folter in ihr Hoheitsgebiet einreisen zu lassen und ihm Zugang zu allen in Artikel 4 bezeichneten Orten der Freiheitsentziehung zu gewähren. Dieser vorbehaltlos gewährte Zugang zu den Orten der Freiheitsentziehung wird in Artikel 14 Abs. 1 Buchstabe c und Abs. 2 eingeschränkt (s. u.).
Buchstabe b beinhaltet die Verpflichtung der Vertragsstaaten, dem Unterausschuss alle einschlägigen Informationen zur Verfügung zu stellen. Ob eine bestimmte Information zur Verfügung zu stellen ist, richtet sich danach ob diese der Beurteilung der Erfordernisse und Maßnahmen, die zur Verstärkung des Schutzes von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, vor Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe ergriffen werden sollen, dient.
Aufgrund der Formulierung ("die dieser möglicherweise anfordert") ist davon auszugehen, dass die Entscheidung darüber letztlich vom Unterausschuss getroffen wird. Die hier getroffene Regelung korrespondiert mit den Regelungen in Artikel 14 Abs. 1 Buchstabe a und b (s. u.).
Gemäß Buchstabe c haben die Vertragsstaaten Kontakte zwischen dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter und den nationalen Mechanismen zur Verhütung von Folter zu fördern und zu erleichtern. Auch hierdurch soll die unabdingbare Koordinierung der beiden Besuchsmechanismen sichergestellt werden.
Letztlich haben sich die Vertragsstaaten in Buchstabe d auferlegt die Empfehlungen des Unterausschusses zur Verhütung von Folter zu prüfen und mit ihm in einen Dialog über mögliche Maßnahmen zu ihrer Umsetzung einzutreten.
Aufgrund der in Artikel 16 Abs. 4 getroffenen Regelung geht die Verpflichtung der Vertragsstaaten zur Behandlung der Empfehlungen des Unterausschusses letztlich aber über die hier geregelte bloße Prüfung und Pflicht zum Dialog hinaus, da die in Artikel 16 Abs. 4 geregelten Sanktionen ergriffen werden können, sofern sich ein Vertragsstaat weigert, Maßnahmen zu treffen, um die Lage im Sinne der Empfehlungen des Unterausschusses zu verbessern.
Artikel 13
Regelt der Artikel 11 die allgemeinen Aufgaben und
Befugnisse des Unterausschusses zur Verhütung von Folter, so geht der Artikel 13 auf die Hauptaufgabe des Unterausschusses, nämlich die Organisation und Durchführung von Besuchen der Orte der Freiheitsentziehung in den Vertragsstaaten, näher ein. Bemerkenswert ist dabei dass eine Mindestanzahl an Besuchen, etwa pro Jahr, nicht vorgegeben wird. Auch werden keine Vorgaben hinsichtlich der Anzahl und der Art der in einem Vertragsstaat zu besuchenden Orte der Freiheitsentziehung gemacht.
Zu Absatz 1
Um den bereits in Artikel 2 Abs. 3 genannten Grundsätzen der Unparteilichkeit, Nichtselektivität und Objektivität gerecht zu werden, wird das erste Besuchsprogramm gemäß Absatz 1 durch das Los bestimmt. Ausweislich des expliziten Wortlauts handelt es sich um ein Programm regelmäßiger Besuche. Sogenannte Adhoc-Besuche, wie sie dem CPT möglich sind, sind vom Fakultativprotokoll (abgesehen von den in Absatz 4 geregelten Anschlussbesuchen) nicht vorgesehen. Absatz 1 bezieht sich lediglich auf die Reihenfolge der zu besuchenden Vertragsstaaten. Nach welchen Prinzipien die dort zu besuchenden Orte der Freiheitsentziehung ausgewählt werden bleibt dem Ermessen des Unterausschusses überlassen (vgl. Artikel 14 Abs. 1 Buchstabe e, s. u.), der bei der konkreten Auswahl auf die von den Vertragsstaaten übermittelten Informationen zurückgreifen kann.
Genauso liegt es im Ermessen des Unterausschusses wie er neu hinzutretende Vertragsstaaten in das Programm einbaut und wie er weiter verfahren möchte, wenn das Besuchssystem einmal in Gang gekommen ist.
Der Unterausschuss wird dabei seine Größe, sein Budget und die Anzahl der zu besuchenden Orte genauso zu berücksichtigen haben, wie die Dauer der Besuche und die Tatsache, dass die Anzahl der Besuche angemessen zwischen den Vertragsstaaten verteilt sein sollten. Auch die in Absatz 4 geregelten Anschlussbesuche müssen in das System eingebaut werden.
Zu Absatz 2
Die Verpflichtung des Unterausschusses gemäß Absatz 2, den Vertragsstaaten das Besuchsprogramm mitzuteilen, begründet nicht etwa das Erfordernis einer vorherigen Zustimmung des betroffenen Staates zum Besuch, sondern soll dem Vertragsstaat lediglich die Möglichkeit geben die notwendigen organisatorischen Maßnahmen, wie etwa die Erteilung von Visa oder die Heranziehung von Dolmetschern, zu ergreifen, um den Besuch möglichst reibungslos vonstattengehen zu lassen.
Zu Absatz 3
Absatz 3 enthält einige wenige konkrete Regelungen, die der Unterausschuss im Rahmen der Durchführung seiner Besuche einzuhalten hat. So sieht Satz 1 vor, dass die Besuche von mindestens zwei Mitgliedern des Unterausschusses durchgeführt werden müssen. Diese Mindestanforderung soll die Unabhängigkeit und die Unparteilichkeit der Mitglieder des Unterausschusses im konkreten Besuchsfall gewährleisten.
Satz 2 gibt den besuchenden Mitgliedern des Unterausschusses die Möglichkeit, sich von Sachverständigen mit nachgewiesener beruflicher Erfahrung und Kenntnissen auf den von diesem Protokoll erfassten Gebieten begleiten zu lassen. Grundlage der Auswahl der Sachverständigen ist eine Liste von Sachverständigen, die gemäß den Regelungen in Satz 2 und 3 gebildet wird. Satz 4 räumt dem besuchten Vertragsstaat die Möglichkeit ein, die Beteiligung eines bestimmten Sachverständigen an dem Besuch abzulehnen. Dies hat zur Folge, dass der Unterausschuss zur Verhütung von Folter einen anderen Sachverständigen vorschlägt.
Zu Absatz 4
Absatz 4 räumt dem Unterausschuss die Möglichkeit ein, nach einem regelmäßigen Besuch einen sogenannten kurzen Anschlussbesuch vorzuschlagen, wenn er es für angebracht hält. Das Protokoll trifft keine weitergehenden Regelungen und stellt auch keine Kriterien auf, nach denen ein Anschlussbesuch zulässig ist. Die Frage, ob, wann und wie ein Anschlussbesuch durchgeführt wird, steht daher im Ermessen des Unterausschusses. Aufgrund der Verwendung des Wortes "Anschlussbesuch" muss jedoch ein gewisser zeitlicher und inhaltlicher Zusammenhang mit dem vorangegangen (regelmäßigen) Besuch gegeben sein. Vom zeitlichen Umfang her wird ein solcher Anschlussbesuch, der ausweislich des Wortlautes des Absatzes 4 kurz sein soll, nicht den Umfang eines regelmäßigen Besuchs erreichen.
Zu Artikel 14
In Artikel 14 sind die zu Artikel 13 korrespondierenden Verpflichtungen der Vertragsstaaten geregelt. Auch wenn einige Regelungen des Artikels 14 inhaltlich mit den in Artikel 12 bereits niedergelegten Verpflichtungen der Vertragsstaaten übereinstimmen bzw. diese ergänzen, so ist zu berücksichtigen, dass die Regelungen in Artikel 12 vorrangig die allgemeinen Verpflichtungen der Vertragsstaaten betreffen wohingegen die in Artikel 14 niedergelegten Verpflichtungen primär den konkreten Besuchsfall vor Augen haben. Wie bei Artikel 12 sind auch Verstöße gegen die in Artikel 14 geregelten Verpflichtungen gemäß Artikel 16 Abs. 4 sanktionierbar.
Zu Absatz 1
Absatz 1 stellt die Verpflichtungen dar, die sich die Vertragsstaaten auferlegt haben, um dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter die Erfüllung seines Mandats zu ermöglichen. Zwar spricht Absatz 1 im Gegensatz zu Artikel 12in dem von dem "in Artikel 11 festgelegten Mandat" die Rede ist - ganz allgemein vom "Mandat" des Unterausschusses. Artikel 14 steht jedoch in klarem systematischen Zusammenhang mit Artikel 13, sodass mit "Mandat" hier die konkreten Besuche des Unterausschusses gemeint sind.
Die sich ergänzenden Regelungen in den Artikeln 11 und 13 konkretisieren daher die Aufgaben und Befugnisse des Unterausschusses zur Verhütung von Folter; die sich ebenfalls ergänzenden Artikel 12 und 14 regeln die damit einhergehenden Verpflichtungen der Vertragsstaaten.
Die Buchstaben a und b verpflichten die Vertragsstaaten, dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter unbeschränkten Zugang zu allen Informationen zu gewähren, die die Anzahl und Lage der Orte der Freiheitsentziehung im Sinne des Artikels 4, die Anzahl und Behandlung der Personen, denen dort die Freiheit entzogen ist, sowie die Bedingungen ihrer Freiheitsentziehungen betreffen.
Diese Regelung präzisiert die allgemeine Informationspflicht der Vertragsstaaten, wie sie in Artikel 12 Buchstabe b niedergelegt ist. Dies dient der Vorbereitung der Besuche durch den Unterausschuss, der hierdurch in die Lage versetzt werden soll, die Entscheidungen gemäß Buchstabe e auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage treffen zu können.
In Buchstabe c wird das in Artikel 12 Buchstabe a grundsätzlich und vorbehaltlos eingeräumte Zugangsrecht des Unterausschusses zur Verhütung von Folter einerseits dahingehend präzisiert, dass auch zu allen Anlagen und Einrichtungen der Orte der Freiheitsentziehung Zugang zu gewähren ist, andererseits jedoch um die Vorbehalte des Absatzes 2 eingeschränkt (s. u.).
Das in Buchstabe d geregelte Recht des Unterausschusses mit Personen, von welchen er annimmt, dass sie sachdienliche Auskünfte geben können, insbesondere auch mit denjenigen, denen die Freiheit entzogen ist, ohne Zeugen Gespräche führen zu können, ist - neben den Besuchen per se - ein zentrales Recht des Unterausschusses, um die ihm obliegende Aufgabe erfüllen zu können. Der Unterausschuss erhält hierdurch Informationen aus Sicht der unmittelbar und mittelbar Betroffenen.
Dies versetzt ihn in die Lage, sich ein umfassendes Bild von den Gegebenheiten vor Ort zu machen, was durch die bloßen Besuche schon allein aufgrund der vergleichsweise kurzen Dauer nicht möglich wäre.
Buchstabe e räumt dem Unterausschuss die alleinige Entscheidungsbefugnis darüber ein, welche Orte er besuchen und mit welchen Personen er Gespräche führen möchte. Dies soll sicherstellen, dass der Unterausschuss ein möglichst authentisches und reales Bild von der Situation in dem jeweiligen Vertragsstaat erhält, das nicht durch eine Auswahl der Orte und Personen durch den Vertragsstaat beeinflusst werden kann. Dabei kommen alle Personen als Gesprächspartner in Betracht, von denen der Unterausschuss annimmt, dass sie sachdienliche Auskünfte geben können (s. o. Buchstabe d), wie etwa Verwandte und Freunde der Gefangenen, deren Rechtsanwälte, Wachpersonal, Anstaltspersonal, medizinisches Personal, Sozialarbeiter, Pfarrer, Pflegepersonal, etc.
Zu Absatz 2
Absatz 2 regelt die Einwände, die ein Vertragsstaat gegen den Besuch eines bestimmten Ortes der Freiheitsentziehung erheben kann. Wie bereits der Wortlaut des Satzes 1 deutlich macht ("dringende und zwingende Gründe" und "schwere Störungen"), handelt es sich dabei um eng begrenzte Ausnahmefälle, die nicht den Besuch des Vertragsstaates allgemein, sondern lediglich einen konkreten vom Unterausschuss ausgewählten Ort für einen begrenzten Zeitraum betreffen können. Um Missbrauch möglichst auszuschalten, stellt Satz 2 klar, dass das Vorliegen eines erklärten Notstandes allein nicht als Einwand geltend gemacht werden kann.
Zu Artikel 15
Artikel 15 beinhaltet einen umfassenden Schutz für Personen und Organisationen, die dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter Auskünfte erteilt haben, indem er die Anordnung, Anwendung, Erlaubnis und Duldung von Sanktionen durch Behörden oder Amtsträger der Vertragsstaaten verbietet soweit die bloße Tatsache der Auskunftserteilung Grundlage der entsprechenden Sanktion wäre. Dies gilt selbst dann, wenn die erteilten Auskünfte falsch waren, sodass insbesondere eine strafrechtliche Verfolgung der Auskunft erteilenden Personen gemäß den §§ 164, 185 f. StGB oder etwa die Anordnung von Disziplinarmaßnahmen nach den §§ 102 ff. StVollzG ausgeschlossen sind. Nach Halbsatz 2 dürfen die Personen und Organisationen auch sonst in keiner Weise benachteiligt werden. Grund für diesen weitreichenden "Informantenschutz" ist dass Personen, die bereit sind Auskünfte zu geben, nicht durch die Androhung von Nachteilen oder Strafe davon abgehalten werden sollen, dem Unterausschuss Informationen zu übermitteln. Sie sollen völlig frei, unbeeinflusst und umfassend aussagen können, ohne im Einzelfall abwägen zu müssen, was sie sagen (dürfen) und was nicht. Dies soll sicherstellen, dass der Unterausschuss eine möglichst breite Informationsgrundlage hat, wobei er bei der Bewertung der Aussagen neben der Interessenlage des Aussagenden zu berücksichtigen haben wird, dass für falsche Aussagen keine Sanktionen drohen.
Zu Artikel 16
Artikel 16 trifft Regelungen über die vom Unterausschuss zu erstellenden Berichte und Besuchen sind die Berichte das Mittel mit der größten Praxisrelevanz, das dem Untersuchungsausschuss zur Verfügung steht.
Zu Absatz 1
In Übereinstimmung mit dem in Artikel 2 Abs. 3 niedergelegten Vertraulichkeitsprinzip bestimmt Absatz 1, dass der Unterausschuss zur Verhütung von Folter dem Vertragsstaat und gegebenenfalls dem nationalen Mechanismus zur Verhütung von Folter seine Empfehlungen und Beobachtungen (in Form eines Berichts) vertraulich mitteilen muss. Dies soll eine gute und reibungslose Zusammenarbeit des Unterausschusses mit den Behörden des Vertragsstaates fördern.
Zu Absatz 2
In seinem Satz 1 regelt Absatz 2, dass der Unterausschuss auf Ersuchen des betreffenden Vertragsstaates den Bericht und eine etwaige Stellungnahme des betreffenden Vertragsstaates veröffentlichen muss. Satz 2 soll sicherstellen dass im Einzelfall eine Veröffentlichung des vollständigen Berichts möglich ist, indem er dem Unterausschuss die Möglichkeit gibt, den Bericht ganz oder teilweise zu veröffentlichen, wenn der Vertragsstaat einen Teil des Berichts öffentlich zugänglich gemacht hat. Diese Regelung soll verhindern, dass Vertragsstaaten durch eine Teilveröffentlichung des Berichts dort niedergelegte Passagen aus dem Sinnzusammenhang reißen und ihnen damit eine andere Bedeutung geben können, was letztlich zu einer Verbreitung inkorrekter Untersuchungsergebnisse führen würde. Die Veröffentlichung personenbezogener Daten bedarf gemäß Satz 3 in jedem Fall der Zustimmung der betroffenen Person.
Zu Absatz 3
In Absatz 3 ist die (öffentliche) Berichtspflicht des Unterausschusses zur Verhütung von Folter gegenüber dem Ausschuss gegen Folter (CAT) niedergelegt.
Zu Absatz 4
Absatz 4 beinhaltet die einzige Sanktionsmöglichkeit, die das Protokoll vorsieht, falls ein Vertragsstaat sich weigern sollte seinen Verpflichtungen zur Zusammenarbeit oder zur Umsetzung von Empfehlungen nachzukommen.
Durch die Abgabe einer öffentlichen Erklärung oder die "zwangsweise" Veröffentlichung des Berichts des Unterausschusses kann öffentlicher und politischer Druck auf den nicht kooperierenden Vertragsstaat ausgeübt werden.
Des Weiteren kann damit dokumentiert werden, dass die Erfüllung der Aufgaben des Unterausschusses nicht an dessen Unzulänglichkeiten, sondern an der mangelnden Zusammenarbeit des Vertragsstaates gescheitert ist.
Für die Entscheidung, ob und welche Maßnahme nach Absatz 4 ergriffen werden soll, ist der Ausschuss gegen Folter (CAT) berufen, der - auf Antrag des Unterausschusses - mit der Mehrheit seiner Mitglieder entscheidet.
Zuvor ist dem betroffenen Vertragsstaat rechtliches Gehör zu gewähren.
Zu Artikel 17
Artikel 17 beinhaltet die Verpflichtung der Vertragsstaaten, einen oder mehrere nationale Mechanismen zur Verhütung von Folter (nationale Präventionsmechanismen) zu unterhalten, zu bestimmen oder zu errichten. Bereits an dieser Stelle wird die Unabhängigkeit der nationalen Präventionsmechanismen betont, was in Artikel 18 Abs. 1 noch näher ausgeführt wird. Für die Implementierung des nationalen Präventionsmechanismus haben die Vertragsstaaten grundsätzlich ein Jahr Zeit. Durch Erklärung gemäß Artikel 24 kann diese Frist verlängert werden (s. u.). Um Staaten mit föderalen Strukturen Rechnung zu tragen erlaubt es Satz 2, dezentrale Einheiten als nationale Präventionsmechanismen zu bestimmen, wenn diese im Einklang mit den Bestimmungen des Protokolls stehen.
In Deutschland existiert bisher keine Einrichtung, die die Vorgaben des Protokolls vollständig erfüllt und somit als nationaler Präventionsmechanismus bestimmt werden könnte. Zwar gibt es in Teilbereichen durchaus Institutionen, die Aufgaben wahrnehmen, wie sie dem nationalen Präventionsmechanismus im Protokoll auferlegt werden.
Neben den Petitionsausschüssen der Länderparlamente und des Bundestags, die sich auf entsprechende Eingaben mit einer Sache befassen können, gibt es in den Ländern beispielsweise die Psychiatriekommissionen oder vereinzelt Ombudsmänner für den Justizvollzug, die von vorneherein überwiegend präventiv tätig sind. Im Bereich der Militärgefängnisse gibt es den Wehrbeauftragten des Bundes, der in diesem Bereich auch präventiv tätig sein kann. Dies kann jedoch an dem gleichwohl bestehenden grundsätzlichen Handlungsbedarf nichts ändern da in Deutschland derzeit noch kein flächendeckendes und alle Arten und Orte der Freiheitsentziehung abdeckendes Besuchssystem besteht.
Aufgrund der Tatsache, dass die in der Bundesrepublik Deutschland bestehenden Orte der Freiheitsentziehung im Sinne des Artikels 4 Abs. 1 nur zu einem geringen Teil in den Zuständigkeitsbereich des Bundes und überwiegend in den der Länder fallen, wird die Bundesrepublik Deutschland von der Möglichkeit des Satzes 2 Gebrauch machen und zwei Institutionen einrichten, welche gegenüber den Vereinten Nationen als nationale Präventionsmechanismen im Sinne des Protokolls bestimmt werden.
Für den Zuständigkeitsbereich der Länder soll durch Staatsvertrag der Länder eine "Kommission zur Verhütung von Folter" eingerichtet werden, die dort die Aufgaben des nationalen Präventionsmechanismus wahrnehmen wird. Für den Zuständigkeitsbereich des Bundes soll durch das Bundesministerium der Justiz eine "Bundesstelle zur Verhütung von Folter" eingerichtet werden, die die entsprechenden Aufgaben auf Bundesebene wahrnehmen wird. Diese beiden Institutionen werden eng zusammenarbeiten und die gemäß Artikel 23 vorgesehenen Jahresberichte gemeinsam erstellen. Es ist vorgesehen, bei der Kriminologischen Zentralstelle in Wiesbaden ein Sekretariat einzurichten, das von beiden Institutionen genutzt werden soll.
Zu Artikel 18
In Artikel 18 werden die Anforderungen, die das Protokoll an die nationalen Präventionsmechanismen stellt, aufgeführt.
Das Protokoll macht dabei weder Vorgaben zur Anzahl und zum Umfang der nationalen Präventionsmechanismen noch zu deren konkreter Zusammensetzung, sodass den Vertragsstaaten insoweit ein weiter Spielraum bei der Umsetzung zusteht. Dies beruht auf dem Gedanken, dass je nach nationaler Rechtsordnung und Rahmenbedingungen unterschiedliche Modelle möglich sein können. Jeder Vertragsstaat soll die Möglichkeit haben das nationale Kontrollsystem an seine eigenen Besonderheiten und insbesondere auch an die generelle Menschenrechtslage in seinem Hoheitsgebiet anzupassen.
Bereits bei der Errichtung der nationalen Präventionsmechanismen können die Vertragsstaaten nach Artikel 11 Buchstabe b Ziffer i die Unterstützung des Unterausschusses zur Verhütung von Folter in Anspruch nehmen.
Zu Absatz 1
In Absatz 1 verpflichten sich die Vertragsstaaten, die funktionale Unabhängigkeit der nationalen Präventionsmechanismen und die Unabhängigkeit deren Personals zu garantieren. Dies bedeutet, dass die Mitglieder der nationalen Präventionsmechanismen keinen inhaltlichen Weisungen von Behörden der Vertragsstaaten unterliegen dürfen und in ihren fachlichen Entscheidungen frei sein müssen. Dies wird durch entsprechende Regelungen in den die Länderkommission und die Bundesstelle begründenden Rechtsakten sichergestellt.
Zu Absatz 2
Absatz 2 verpflichtet in seinem Satz 1 die Vertragsstaaten dazu die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen dass die Sachverständigen der nationalen Präventionsmechanismen über die erforderlichen Fähigkeiten und Fachkenntnisse verfügen. Dies wird durch entsprechende Regelungen in den die Länderkommission und die Bundesstelle begründenden Rechtsakten sichergestellt und bei der konkreten Auswahl der Mitglieder berücksichtigt.
Gemäß Satz 2 sollen sich die Vertragsstaaten um eine ausgewogene Vertretung der Geschlechter und um eine angemessene Vertretung der ethnischen Gruppen und der Minderheiten des Landes bemühen.
Zu Absatz 3
In Absatz 3 haben sich die Vertragsstaaten dazu verpflichtet, den nationalen Präventionsmechanismen die erforderlichen Mittel für deren Arbeit zur Verfügung zu stellen. Hierbei geht es vorrangig um die finanziellen Mittel, die die nationalen Mechanismen benötigen, um ihre in Artikel 19 niedergelegten Aufgaben erfüllen zu können.
Auch für die Frage, welche Mittel als erforderlich anzusehen sind wird den Vertragsstaaten ein weiter Beurteilungsspielraum eingeräumt. Sie haben sich dabei an den von den nationalen Präventionsmechanismen zu erfüllenden Aufgaben zu orientieren, welche das wesentlichste Kriterium der Erforderlichkeit darstellen, vgl. auch Artikel 25 Abs. 2 für den Unterausschuss zur Verhütung von Folter. Die ausreichende finanzielle Ausstattung der nationalen Präventionsmechanismen soll auch deren funktionale Unabhängigkeit gewährleisten.
Die ausreichende finanzielle Ausstattung der Länderkommission und der Bundesstelle wird durch entsprechende Mittel in den Haushaltsplänen von Bund und Ländern sichergestellt.
Zu Absatz 4
Absatz 4 nimmt Bezug auf die Resolution A/RES/48/134 der Generalversammlung der Vereinten Nationen, die diese in ihrer 85. Plenarsitzung am 20. Dezember 1993 verabschiedete. Insbesondere deren Anlage, die sogenannten Pariser Prinzipen, sollen demnach bei der Errichtung der nationalen Präventionsmechanismen Berücksichtigung finden. Diese Prinzipien differenzieren die bereits in den Absätzen 1 bis 3 niedergelegten Anforderungen, insbesondere die in Absatz 1 garantierte funktionale Unabhängigkeit, weiter aus.
Bei ihrer Berücksichtigung darf jedoch nicht aus dem Auge verloren werden, dass sie sich auf den Menschenrechtsschutz als Ganzes beziehen, wohingegen die auf Grundlage des Fakultativprotokolls eingerichteten nationalen Präventionsmechanismen nur einen Ausschnitt des Menschenrechtsschutzes, nämlich die Verhütung von Folter, vor Augen haben. Auch muss berücksichtigt werden dass in Deutschland bereits Institutionen bestehen, die in Teilbereichen entsprechende Aufgaben wahrnehmen.
Zu Artikel 19
Artikel 19 regelt die Befugnisse der nationalen Präventionsmechanismen, die mit den Aufgaben des Unterausschusses zur Verhütung von Folter, wie sie in Artikel 11 niedergelegt sind, korrespondieren. Die Erteilung dieser Befugnisse erfolgt durch die direkte Bezugnahme auf Artikel 19 in den die Länderkommission und die Bundesstelle begründenden Rechtsakten.
Zu den Buchstaben a und b
Buchstabe a erteilt den nationalen Präventionsmechanismen die Befugnis, regelmäßig die Behandlung von Personen, denen an Orten der Freiheitsentziehung im Sinne des Artikels 4 die Freiheit entzogen ist, zu prüfen.
In Buchstabe b wird ihnen das Recht gewährt, den zuständigen Behörden Empfehlungen zu unterbreiten.
Die generelle Besuchserlaubnis und die Möglichkeit, Empfehlungen zu unterbreiten, entsprechen den Rechten, wie sie dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter in Artikel 11 Buchstabe a eingeräumt werden.
Auch an dieser Stelle wird das Ziel, das damit verfolgt wird nämlich die Verstärkung des Schutzes der Personen, denen die Freiheit entzogen ist, vor Folter und anderer grausamer unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe, sowie die Verbesserung der Behandlung und Bedingung dieser Personen, in den Vordergrund gestellt.
Zu Buchstabe c
Über die Befugnisse des Unterausschusses zur Verhütung von Folter hinausgehend, wird den nationalen Präventionsmechanismen in Buchstabe c die Befugnis eingeräumt,
Vorschläge und Beobachtungen zu bestehenden oder im Entwurf befindlichen Rechtsvorschriften zu unterbreiten. Hierdurch wird den nationalen Präventionsmechanismen die Möglichkeit gegeben, ihr Wissen und ihre Erfahrungen auf der Ebene der Gesetz- und Verordnungsgebung - und dies bereits in einem sehr frühen Stadium - einzubringen. Der Grund, warum diese Befugnis nicht auch dem Unterausschuss eingeräumt wurde, liegt in der größeren Sachnähe und in dem besseren Verständnis der nationalen Rechtsordnung, die die nationalen Präventionsmechanismen haben.
Zu Artikel 20
In Artikel 20 sind die Rechte und Befugnisse geregelt, zu deren Gewährung sich die Vertragsstaaten verpflichtet haben. Die Einhaltung dieser Verpflichtung wird in Deutschland durch die direkte Bezugnahme auf Artikel 20 in den die Länderkommission und die Bundesstelle begründenden Rechtsakten sichergestellt.
Zu den Buchstaben a und b
Die Buchstaben a und b sind nahezu wortgleich mit Artikel 14 Abs. 1 Buchstabe a und b, die - zusammen mit Artikel 12 Buchstabe b - die Informationsrechte des Unterausschusses zur Verhütung von Folter regeln. Die Tatsache, dass Artikel 14 Abs. 1 Buchstabe a und b dem Unterausschuss "unbeschränkten Zugang" gewähren und Artikel 20 Buchstabe a und b lediglich von "Zugang" spricht darf nicht so verstanden werden, dass seitens der Behörden den nationalen Präventionsmechanismen Beschränkungen im Rahmen der Informationsrechte auferlegt oder gar Informationen zurückgehalten werden können. Es ist davon auszugehen, dass der internationale und der jeweilige nationale Präventionsmechanismus grundsätzlich die gleichen Rechte genießen sollen.
Zu Buchstabe c
Buchstabe c, der mit Artikel 14 Abs. 1 Buchstabe c korrespondiert, gewährt den nationalen Präventionsmechanismen Zugang zu allen Orten der Freiheitsentziehung und ihren Anlagen und Einrichtungen. Im Gegensatz zu Artikel 14 Abs. 1 Buchstabe c i. V. m. Abs. 2 können die Behörden der Vertragsstaaten gegenüber Besuchen der nationalen Präventionsmechanismen keinerlei Vorbehalte geltend machen. Hierdurch wird die effektive Durchsetzung der Schutzzwecke des Fakultativprotokolls gefördert da die nationalen Präventionsmechanismen regelmäßigere und systematischere Kontrollen ohne (zeitliche) Zugangsbeschränkungen durchführen können.
Zu den Buchstaben d und e
Die Buchstaben d und e sind wortgleich mit den Regelungen in Artikel 14 Abs. 1 Buchstabe d und e und geben den nationalen Präventionsmechanismen dieselben Befugnisse und Rechte, die dem Unterausschuss dort gegeben werden.
Zu Buchstabe f
Buchstabe f korrespondiert mit Artikel 12 Buchstabe c und berechtigt die nationalen Präventionsmechanismen, in Kontakt mit dem Unterausschuss zur Verhütung von Folter zu stehen, ihm Informationen zu übermitteln und mit ihm zusammenzutreffen. Hierdurch wird die erforderliche Kooperation zwischen dem nationalen und dem internationalen Mechanismus auch in Teil IV fixiert und deren große Bedeutung für das Erreichen des Ziels betont.
Zu Artikel 21
Zu Absatz 1
Absatz 1 ist wortgleich mit Artikel 15 und gibt den "Informanten" des nationalen Präventionsmechanismus denselben Schutz wie den "Informanten" des Unterausschusses zur Verhütung von Folter.
Zu Absatz 2
Satz 1 regelt den Schutz der vertraulichen Informationen, die von den nationalen Präventionsmechanismen gesammelt werden. Satz 2 ist wortgleich mit Artikel 16 Abs. 2 Satz 3 und bestimmt, dass personenbezogene Daten nicht ohne ausdrückliche Zustimmung der betroffenen Person veröffentlicht werden dürfen.
Zu Artikel 22
Artikel 22 ist wortgleich mit Artikel 12 Buchstabe d und verpflichtet die zuständigen Behörden, die Empfehlungen des nationalen Präventionsmechanismus zu prüfen und mit ihm in einen Dialog über mögliche Maßnahmen zu ihrer Umsetzung einzutreten.
Zu Artikel 23
Artikel 23 enthält die Verpflichtung der Vertragsstaaten, die Jahresberichte der nationalen Präventionsmechanismen zu veröffentlichen und zu verbreiten. Im Gegensatz zu den Regelungen in Artikel 16 Abs. 2, wo es der Vertragsstaat grundsätzlich in der Hand hat, ob der Bericht des Unterausschusses zur Verhütung von Folter veröffentlicht wird oder nicht, ist die Veröffentlichung des Jahresberichts der nationalen Präventionsmechanismen obligatorisch. Dies ist auch der Grund dafür, dass eine explizite Sanktionsregelung wie sie in Artikel 16 Abs. 4 enthalten ist, für etwaige Verstöße der Vertragsstaaten gegen ihre Verpflichtungen im Zusammenhang mit den nationalen Präventionsmechanismen nicht geschaffen wurde.
Zu Artikel 24
Zu Absatz 1
Gemäß Absatz 1 können die Vertragsstaaten durch Abgabe einer Erklärung bei der Ratifikation des Protokolls ihre Verpflichtungen nach Teil III oder Teil IV des Protokolls aufschieben. Aufgrund der Tatsache, dass gemäß Artikel 17 die nationalen Präventionsmechanismen spätestens ein Jahr nach der Ratifikation eingerichtet und einsatzbereit sein müssen und wegen der Einrichtung der Länderkommission durch Staatsvertrag die Erfüllung dieser Verpflichtung nicht mit Sicherheit zeitlich vorhersagbar ist wird Deutschland von dieser Möglichkeit Gebrauch machen und eine entsprechende Erklärung abgeben seine Verpflichtungen nach Teil IV aufzuschieben.
Zu Absatz 2
Satz 1 bestimmt die Dauer des Aufschubs auf höchstens drei Jahre. Gemäß Satz 2 ist unter den dort genannten Voraussetzungen ein weiterer Aufschub um zwei Jahre möglich. Es ist davon auszugehen, dass für die Implementierung der nationalen Präventionsmechanismen in Deutschland der einmalige Aufschub von maximal drei Jahren ausreichend sein wird.
Zu Artikel 25
Absatz 1 bestimmt die Finanzierungspflicht des Unterausschusses zur Verhütung von Folter durch die Vereinten Nationen. Damit haben sich insbesondere die Vereinigten Staaten von Amerika, die gegen das Protokoll gestimmt und es folglich auch nicht gezeichnet haben, mit ihrer zuletzt erhobenen Forderung, dass der Unterausschuss zur Verhütung von Folter von den Vertragsstaaten des OP-CAT finanziert werden solle, nicht durchsetzen können. Der Rückgriff auf das reguläre Budget der Vereinten Nationen soll vor allem verhindern, dass ärmere Staaten aufgrund finanzieller Erwägungen vom Beitritt abgehalten werden.
In Absatz 2 wird konkret der Generalsekretär der Vereinten Nationen als derjenige, der für die Ausstattung des Unterausschusses zur Verhütung von Folter zuständig ist benannt. Er hat dabei sicherzustellen, dass der Unterausschuss in die Lage versetzt wird, die nach dem Protokoll wahrzunehmenden Aufgaben wirksam erfüllen zu können.
Zu Artikel 26
Um finanzschwache Vertragsstaaten bei der Umsetzung der vom Unterausschuss zur Verhütung von Folter ausgesprochenen Empfehlungen zu unterstützen, wird nach Absatz 1 ein Sonderfonds gemäß den Finanzvorschriften der Vereinten Nationen eingerichtet. Das dort verwaltete Geld kann auch für Bildungsprogramme der nationalen Präventionsmechanismen verwendet werden. Freiwillige Beiträge an den Sonderfonds von Regierungen, zwischenstaatlichen sowie nichtstaatlichen Organisationen und anderen privaten oder öffentlichen Stellen sind gemäß Absatz 2 möglich.
Zu Artikel 27
Artikel 27 regelt die Modalitäten der Unterzeichnung und der Ratifikation des Protokolls sowie des Beitritts zu ihm.
Zu Absatz 1
Seit dem 4. Februar 2003 liegt das Fakultativprotokoll in New York für alle Staaten, die das VN-Anti-Folter-Übereinkommen unterzeichnet haben, zur Unterzeichnung auf. Die Bundesrepublik Deutschland hat das Fakultativprotokoll am 20. September 2006 unterzeichnet.
Zu den Absätzen 2 bis 5
Das Fakultativprotokoll bedarf der Ratifikation. Es steht allen Vertragsparteien die das VN-Anti-Folter-Übereinkommen ratifiziert haben bzw. diesem beigetreten sind, zur Ratifikation bzw. zum Beitritt offen. Die Ratifikationsurkunden werden beim Generalsekretär der Vereinten Nationen hinterlegt, der alle Staaten, die dieses Protokoll unterzeichnet haben oder ihm beigetreten sind, von der Hinterlegung jeder Ratifikations- oder Beitrittsurkunde unterrichtet.
Zu Artikel 28
Zu Absatz 1
Gemäß der Regelung in Absatz 1 ist das Fakultativprotokoll am 22. Juni 2006 für die ersten zwanzig ratifizierenden Staaten in Kraft getreten.
Zu Absatz 2
Absatz 2 regelt das Inkrafttreten für Staaten, die nach dem generellen Inkrafttreten gemäß Absatz 1 das Fakultativprotokoll ratifizieren bzw. diesem beitreten. Für die Bundesrepublik Deutschland wird das Fakultativprotokoll daher am dreißigsten Tag, nachdem die Ratifikationsurkunde beim Generalsekretär hinterlegt wurde, in Kraft treten.
Zu Artikel 29
Artikel 29 betrifft föderalistisch strukturierte Vertragsstaaten - wie z.B. die Bundesrepublik Deutschland - und bestimmt dass das Fakultativprotokoll ohne Einschränkungen und Ausnahme für alle Teile eines Bundesstaats gilt.
Zu Artikel 30
Gemäß Artikel 30 sind Vorbehalte zum Fakultativprotokoll nicht zulässig. Die Möglichkeit der Abgabe einer Erklärung gemäß Artikel 24 bleibt jedoch unberührt.
Zu Artikel 31
Gemäß Satz 1 bleiben Verpflichtungen von Vertragsstaaten aus regionalen Übereinkünften, durch die ein System von Besuchen an Orten der Freiheitsentziehung eingerichtet wird unberührt. Diese Regelung ist insbesondere dem CPT geschuldet. Die gemäß Satz 2 eröffnete Kooperations- und Koordinierungsmöglichkeit mit regionalen Besuchssystemen, insbesondere mit dem CPT, soll Doppelarbeit vermeiden und die Abstände zwischen den Besuchen sowie die konkret besuchten Orte sinnvoll und effizient gestalten helfen.
Zu Artikel 32
Artikel 32 lässt die Verpflichtungen aus den vier Genfer Abkommen vom 12. August 1949 und ihrer Zusatzprotokolle vom 8. Juni 1977 genauso unberührt, wie die Möglichkeit, dem Internationalen Komitee des Roten Kreuzes Besuche zu erlauben.
Zu Artikel 33
Artikel 33 enthält Regelungen über die Kündigung des Fakultativprotokolls durch einen Vertragsstaat und deren konkrete Konsequenzen.
Zu Artikel 34
Durch Artikel 34 wird die Möglichkeit nachträglicher Änderungen des Fakultativprotokolls eröffnet und das hierzu vorgesehene Verfahren sowie die Konsequenzen von beschlossenen Änderungen näher beschrieben.
Zu Artikel 35
Satz 1 bestimmt, dass die Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter und auch - und das ist eine Besonderheit - der nationalen Präventionsmechanismen die zur unabhängigen Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlichen Vorrechte und Immunitäten genießen. Die besonderen Rechte des Artikels 6 des Übereinkommens vom 13. Februar 1946 über die Vorrechte und Immunitäten der Vereinten Nationen, der die Vorrechte und Immunitäten von Sachverständigen im Auftrag der Vereinten Nationen betrifft, gelten gemäß Satz 2 jedoch nur für die Mitglieder des Unterausschusses zur Verhütung von Folter.
Zu Artikel 36
Artikel 36 legt den Mitgliedern des Unterausschusses zur Verhütung von Folter im Falle des Besuchs eines Vertragsstaats auf dessen Gesetze und sonstigen Vorschriften zu achten und jede Maßnahme oder Handlung zu unterlassen, die mit der Unparteilichkeit und dem internationalen Charakter ihrer Pflichten unvereinbar ist.
Zu Artikel 37
In Absatz 1 ist geregelt, dass der arabische, chinesische, englische französische, russische und spanische Wortlaut des Fakultativprotokolls gleichermaßen verbindlich ist. Gemäß Absatz 2 übermittelt der Generalsekretär der Vereinten Nationen allen Staaten eine beglaubigte Abschrift des Fakultativprotokolls, das bei ihm hinterlegt ist.
Anlage
Stellungnahme des nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz:
NKR-Nr. 311:
Gesetz zu dem Fakultativprotokoll vom 18. Dezember 2002 zum Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe
Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des Gesetzes auf Bürokratiekosten, die durch Informationspflichten begründet werden, geprüft.
Mit dem Gesetzentwurf werden 3 Informationspflichten für die Verwaltung eingeführt. Die dadurch verursachten Bürokratiekosten können derzeit nicht quantifiziert werden. Informationspflichten der Wirtschaft und für Bürgerinnen und Bürger werden durch den Entwurf nicht berührt.
Der Nationale Normenkontrollrat hat im Rahmen seines gesetzlichen Prüfauftrages keine Bedenken gegen das Regelungsvorhaben.
| Dr. Ludewig | Bachmaier |
| Vorsitzender | Berichterstatter |